ملخص تنفيذي

• منع نظام الأسد خلال الفترة الممتدة ما بين عامي 2010 و2023 نشر /140/ تشريعاً، /110/ منها صدرت بمراسيم تشريعية، و/30/ صدرت بقوانين، واستند النظام على المادة 3 من قانون النشر رقم 5 لعام 2004 من أجل عدم نشر هذه التشريعات "بناء على ضرورة الدفاع الوطني ومقتضيات سلامة الدولة".
• يتولى بشار الأسد بصفته "رئيس الجمهورية" السلطة التشريعية في البلاد /201/ يوم بمقابل /164/ يوماً لمجلس الشعب في السنة الواحدة، كما يُصدر مراسيم تشريعية خلال العُطل الرسمية أو حتى أثناء انعقاد الدورات العادية لمجلس الشعب، والتي توزع على ثلاث دورات سنوياً.
• في الفترة الممتدة ما بين عامي 2010 و2023، صدر /1,230/ نصاً تشريعياً، منها /716/ صدرت بمراسيم تشريعية بمقابل /514/ صدرت بقوانين، وتشكل التشريعات غير المنشورة منها والبالغ عددها /140/ تشريعاً ما نسبته 11.4% من مجمل التشريعات الصادرة.
• بلغ عدد الاتفاقيات الدولية التي صادق أو وافق عليها النظام /153/ اتفاقية، منها /80/ اتفاقية صدرت بقانون عن مجلس الشعب، في حين أن /73/ منها صدرت بمرسوم تشريعي، وتعمّد النظام إخفاء نصوص /25/ اتفاقية منها على الرغم من أن قانون النشر يفرض نشر النص الكامل لهذه الاتفاقيات أو ملخص عنها على الأقل.
• يعتبر موقع مجلس الشعب أحد أهم المواقع الرسمية التي يُفترض أن تُنشر فيه كافة التشريعات –المسموح بنشرها– إلا أن الواقع مختلف تماماً، ويفتقر القائمون عليه إلى الخبرة والانضباط، ويشوب عملهم الكثير من الأخطاء، بالمقابل يتمتع القائمون على الجريدة الرسمية بضبط عالٍ وخبرة واسعة، ونسبة الأخطاء لديهم شبه معدومة، ولكن يُعاب عليها عدم توفرها بشكل إلكتروني من مصدرها الرسمي.
• ينبغي مطالبة نظام الأسد بالإفصاح عن هذه التشريعات التي تم منع نشرها، بالإضافة إلى نشر الجريدة الرسمية عبر بوابة إلكترونية رسمية وبشكل مجاني، وتحسين عملية النشر الإلكتروني الخاص بمجلس الشعب وتدارك كافة التشريعات المنشورة التي لم يتم وضعها بنسختها الإلكترونية في موقع المجلس. باعتبار أن الوصول للمعلومات حق أساسي وأصيل للمواطنين.
• إن منع النظام للمعلومات ليس مجرد فشل إداري، بل هو استراتيجية متعمدة للسيطرة على الوصول إلى التشريعات، مما يعيق حق الجمهور في الاطلاع، كما أن هذه الممارسة تقوض سيادة القانون والمساءلة. وتستخدم المادة 3 من قانون النشر كأداة أمنية لحجب المعلومات التي يُنظر إليها على أنها تهديد لسلطة النظام، وليس لحماية الأمن الوطني فعلياً.
• ينبغي معالجة الخلل الحاصل في الصلاحيات التشريعية للسلطة التنفيذية لضمان حكم ديمقراطي، فقد مارس بشار الأسد سلطة التشريع بشكل متكرر ودون أن يكون هناك ضرورة، مما يتجاوز في كثير من الأحيان دور مجلس الشعب. كما يجب أن تتضمن الإصلاحات الدستورية ضوابط صارمة تحد من سلطة التشريع للسلطة التنفيذية بشكل واضح.

مدخل

ينتهج نظام الأسد سياسة متواصلة منذ سنوات في منع نشر بعض النصوص التشريعية، مخالفاً بذلك حق الشعب السوري في الوصول إليها، مما يوقع الكثير ممن يُطبَّق عليهم القانون في مشكلة نفاذه دون علمهم المسبق بهذه النصوص استناداً لقاعدة "لا جهل بالقانون"، ويشجع النظام عبر هذه السياسة زيادة الفساد الإداري و المالي في المؤسسات الحكومية والجهات النافذة بتجاوز معايير الشفافية والمساءلة، لتستشري الرشاوى والمحسوبيات والابتزاز تجاه المواطنين، بوجود خدمات لا ترقى لأدنى معايير الجودة، ناهيك عن التأثير السلبي في قطاع الأعمال عبر خلق بيئة يسود فيها عدم اليقين نتيجة حجب المعلومات ومنع الوصول إليها. بالإضافة إلى ذلك، فإن المعلومات الواردة في النصوص التشريعية ضرورية للأفراد والشركات والمنظمات لاتخاذ قراراتهم بناءً على معطيات صحيحة.

ستقدم هذه الورقة تعريفاً بأنواع النصوص التشريعية في سورية، وترصد عدد الصادر منها منذ عام 2010 وحتى 2023، وكذلك إظهار عدد التشريعات غير المنشورة بحسب كل عام بناءً على الأرقام التسلسلية لكل من القوانين والمراسيم التشريعية كل على حدة، مع ذكر الأسس القانونية لعملية النشر وكذلك وضع الاتفاقيات الدولية التي منع النظام نشر كامل تفاصيلها أو ملاحقها.

اعتمدت منهجية الورقة على مجموعة من المراحل وعمليات التحقق من عدة مصادر مختلفة، من أجل التأكد التام بألا يكون هناك أي نص تشريعي قد تم اعتباره غير منشور، عبر بناء قاعدة بيانات خاصة بكافة التشريعات الصادرة منذ عام 2010 وحتى نهاية 2023، تتضمن رقم وعنوان كل نص تشريعي وتاريخ نشره، وذلك من خلال البحث في المواقع الرسمية المتاح الوصول إليها عبر الانترنت، كموقع مجلس الشعب وموقع رئاسة مجلس الوزراء ومواقع الوزارات المختلفة، وكذلك موقع الوكالة السورية للأنباء "سانا"، بالإضافة للصحف المطبوعة وغير المطبوعة الرسمية منها وغير الرسمية، وغيرها من المصادر.

والأهم من ذلك كُله، تم البحث في كافة أعداد "الجريدة الرسمية" باعتبارها الوسيلة الرسمية المعتمدة من قبل الدولة لنشر التشريعات والمراسيم والقرارات الوزارية وغيرها، وسمحت قاعدة البيانات بإحصاء كافة التشريعات وتحديد غير المنشورة منها، وكذلك إحصاء عدد الاتفاقيات الدولية التي تمت المصادقة أو الموافقة عليها، والتأكد مما إذا كانت نصوصها وملاحقها قد نُشرت كاملة أم لا.

مع العلم أن الوصول إلى الجريدة الرسمية ذاتها غير متاح عبر الإنترنت بشكل رسمي عبر موقع أو بوابة إلكترونية مُعتمدة من قبل الدولة، حيث تم الاعتماد على عدة مصادر تتوفر لديها الجريدة الرسمية كإجراء إضافي للتأكد من عدم وجود أي نقص في أعداد الجريدة الرسمية.^([1])

النصوص التشريعية: بين القانون والمرسوم التشريعي

حدد دستور 2012 في المادة 55 منه أن يتولى مجلس الشعب السلطة التشريعية في الدولة وهي حق أصيل للمجلس، كما حدد الدستور في المادة 113 "تولي رئيس الجمهورية سلطة التشريع خارج دورات انعقاد مجلس الشعب، أو أثناء انعقادها إذا استدعت الضرورة القصوى ذلك، أو خلال الفترة التي يكون فيها المجلس منحلاً"،([2]) وهذه الحالة إشكالية بحد ذاتها لارتباطها بمعيار مرن وغير محدد وهو معيار "الضرورة" التي يجب أن تفسر في أضيق حدودها، فلا يمكن لـ"رئيس الجمهورية" أن يمارس سلطة التشريع إلا في حالة وجود استعجال لا يحتمل التأخير، مثل حالات الحرب أو الكوارث أو أي حدث يستوجب سرعة الاستجابة. علماً بأن مجلس الشعب يعقد، وفق نظامه الداخلي، ثلاث دورات عادية في السنة.([3])

تُقسم النصوص التشريعية في سورية إلى قسمين: "القوانين"، وهي النصوص التشريعية التي يقرها مجلس الشعب ثم يصدرها "رئيس الجمهورية"، و"المراسيم التشريعية"، وهي النصوص التي يصدرها "رئيس الجمهورية" مباشرة وتُعرض لاحقاً على مجلس الشعب للتصديق كإجراء روتيني. وغالباً ما تُصدر المراسيم التشريعية خارج تواريخ انعقاد الدورات العادية لمجلس الشعب، أو في حالات رفع الجلسات بنهاية العطل الرسمية خلال انعقاد دورات المجلس.

يتولى بشار الأسد بصفته "رئيس الجمهورية" ورئيس السلطة التنفيذية عملية التشريع خلال أيام السنة أكثر من السلطة التشريعية في البلاد،([4]) ويتولاها منفرداً لـ/201/ يوم مقابل /164/ يوماً لمجلس الشعب في السنة الواحدة، كما لا يمنعه ذلك من إصدار مراسيم تشريعية حتى في عطلات نهاية الأسبوع أو في الأيام العادية خلال انعقاد الدورات.

على سبيل المثال، أصدر بشار الأسد المرسوم التشريعي 37 لعام 2023، بتاريخ 1 كانون الأول/ديسمبر الموافق ليوم الجمعة،([5]) كما أصدر المرسوم التشريعي 38 لعام 2023، بتاريخ 13 كانون الأول/ديسمبر الموافق ليوم الأربعاء بعد أن تم رفع جلسة المجلس بذلك اليوم لصباح يوم الخميس.([6]) عملياً، يمكن لبشار الأسد أن يتولى التشريع في جميع أيام السنة، سواء استدعت الضرورة ذلك أم لا.

هناك أيضاً "المراسيم التنظيمية"، التي تُختصر بـ "المراسيم"، وغالباً ما يُخلط بينها وبين المراسيم التشريعية. بينما في الواقع، لا تتضمن هذه المراسيم أي تشريعات جديدة، بل تُصدر استناداً إلى نصوص تشريعية سابقة، مثل تعيين الحكومة، أو وزير، أو محافظ، أو سفير، ومنح الأوسمة، وغيرها.

الاستناد القانوني: قانون النشر القانون 5 لعام 2004

يحتكم النشر الرسمي لكافة الصكوك بما فيها التشريعات والقرارات والتعميمات وغيرها من النصوص على قانون النشر القانون 5 لعام 2004، يفصل القانون في مواده تعريف الجريدة الرسمية، وآلية النشر، والصكوك التي تخضع للنشر، وطريقة ترقيم كل منها وترقيم صفحات أقسامها، بالإضافة إلى تحديد الجهة المشرفة على عملية النشر وتحديد الجهة التي تُشرف عليها.([7])

يعتمد نظام الأسد على المادة الثالثة من قانون النشر، لمنع نشر بعض التشريعات، وتنص المادة على أنه: "يجوز بناء على ضرورة الدفاع الوطني ومقتضيات سلامة الدولة عدم نشر بعض القوانين والمراسيم والقرارات وملاحقها في الجريدة الرسمية أو نشرها بصورة مقتضبة على أن يشار إلى ذلك في كلا الحالتين في القانون أو المرسوم أو القرار وعلى الوزارة المختصة في الحالة الثانية أن تحدد النص الموجز الواجب نشره وإرفاقه بالقانون أو المرسوم أو القرار".

سمح التفسير والاستخدام الواسع لهذه المادة لنظام الأسد بالتهرب من نشر بعض التشريعات، مستنداً إلى أحكام هذه المادة التي تتيح له ذلك تحت غطاء قانوني. يترافق هذا الأمر مع قصور واضح في الدستور بشكل عام، وفي حق النفاذ إلى المعلومات بشكل خاص. كما أن نظام الأسد يخالف القوانين الدولية ولا يلتزم بتنفيذ المعاهدات التي وقع عليها، كالعهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية الذي صادق عليه في 23 آذار/مارس 1973،([8]) حيث ينتهك نظام الأسد المادة 19 من العهد، التي تنص على أن لـ "كل إنسان حق في حرية التعبير. ويشمل هذا الحق حريته في التماس مختلف ضروب المعلومات والأفكار وتلقيها ونقلها إلى آخرين دونما اعتبار للحدود، سواء على شكل مكتوب أو مطبوع أو في قالب فني أو بأية وسيلة أخرى يختارها".([9]) كما أنه يتجاوز أحكام الفقرة 2 من المادة 3 من قانون الإعلام الصادر بالمرسوم التشريعي 108 لعام 2011، والتي تنص على "حق المواطن في الحصول على المعلومات المتعلقة بالشأن العام".([10])

التشريعات السورية: 2010 – 2023

بناءً على منهجية العمل وقاعدة البيانات المنشأة، تم الوصول إلى جميع التشريعات (القوانين والمراسيم التشريعية) المنشورة، وكذلك معرفة أعداد التشريعات غير المنشورة بالاعتماد على أرقامها التسلسلية لكل من القوانين والمراسيم التشريعية خلال الفترة المذكورة،([11]) صدر خلال هذه الفترة /1,230/ نصاً تشريعياً، منها /716/ بمراسيم تشريعية و/514/ بقوانين، وبلغ عدد النصوص التشريعية غير المنشورة بالمجمل/140/ نصاً، منها /30/ قانوناً و/110/ مراسيم تشريعية، وتشكل النصوص غير المنشورة ما نسبته 11.4% من مجمل التشريعات الصادرة، توضحها الأشكال التالية:

يُلاحظ من الشكل التالي (4)، أن عام 2011 شهد العدد الأكبر من مجمل التشريعات والمراسيم التشريعية. ويشير ذلك إلى وجود فجوة في التشريعات حاول النظام ردمها بعد بداية الثورة من خلال إصدار عدد كبير من النصوص التشريعية. وقد شهدت الأعوام التالية 2012 و2013 انخفاضاً؛ لكنها حافظت على أرقام مرتفعة نسبياً من التشريعات الصادرة، حيث بلغ عدد النصوص 107 و100 نص على التوالي، مما يشير إلى استمرار فترة التعديل التشريعي النشط.

ابتداءً من عام 2014 وحتى 2016، يلاحظ انخفاض تدريجي ملحوظ في إصدار التشريعات، حيث انخفض العدد من 80 نصاً في عام 2014 إلى 58 نصاً في عام 2016، وهو العدد الأقل على الإطلاق. وفي تلك الفترة نُشرت أغلب القوانين،([12]) أما في الفترة الواقعة بين عامي 2017 و2023، فيلاحظ ارتفاع النشاط التشريعي مقارنة بالمرحلة السابقة، مع زيادات طفيفة في السنوات الأخيرة، حيث بلغت ذروتها ب 83 نصاً في عام 2023. إجمالاً، يبلغ متوسط معدل التشريعات السنوي 88 تشريعاً خلال الفترة المدروسة، وينخفض إلى 75 تشريعاً بين عامي 2014 و2023.

يوضح الشكل التالي (5)، التشريعات غير المنشورة خلال الفترة المعينة بشكل مفصل، ويُظهر التباين في عدد التشريعات غير المنشورة سنوياً، مع ذروتين واضحتين في عامي 2011 و2021. ففي عام 2011 مُنع نشر 15 مرسوماً تشريعياً و4 قوانين، مما يشير إلى منع نشر تشريعات تتعلق بأحداث مرتبطة بمجريات الثورة. بينما حدثت الذروة الكبرى في عام 2021، مع منع نشر 21 تشريعاً، منها 15 مرسوماً تشريعياً و6 قوانين، وقد يعكس هذا الأمر استراتيجية جديدة مرتبطة بمرحلة الانتخابات الرئاسية عام 2021 وما يليها.([13])

أما في السنوات من 2012 إلى 2020، فتتراوح أعداد التشريعات غير المنشورة بين 3 إلى 10 سنوياً، ويلاحظ انخفاض عدد التشريعات غير المنشورة في أعوام 2013/ 2014/ 2016/ 2017، مقارنة بارتفاعها في عام 2015 ( عام التدخل العسكري الروسي) إلى 10 تشريعات، 9 منها مراسيم تشريعية. فيما استمرت سياسة منع النشر خلال السنوات الأخيرة 2022 و2023 لتبلغ 12 و13 تشريعاً على التوالي صدر أغلبها بمراسيم تشريعية.

يشير التباين الواضح في عدد التشريعات غير المنشورة بين سنة وأخرى؛ إلى أن هناك سنوات تم فيها منع نشر عدد أكبر من التشريعات مقارنة بسنوات أخرى، نتيجة ظروف معينة كان يمر بها النظام أو نتيجة تحولات في استراتيجياته، مما استدعى منع نشر هذه التشريعات. وفي حين شكل عام 2021 عام الذروة في عدد التشريعات غير المنشورة؛ سجـل عام 2016 العدد الأقل بـ 3 مراسيم تشريعية غير منشورة.

يُظهر الاتجاه العام خلال فترة الدراسة أن غالبية التشريعات كانت منشورة، خاصة القوانين، بينما كانت المراسيم التشريعية أكثر عرضة لمنع النشر. ويتماشى هذا النمط مع نهج النظام وعقليته وارتباط سلوكه بالأوضاع السياسية والأمنية السائدة. إذ تهدف هذه السياسة إلى السيطرة على المعلومات ومنع الوصول إلى التشريعات التي قد تُعتبر حساسة أو تؤثر على استقرار النظام أو صورته أمام العامة، خصوصاً في مناطق سيطرته.

 الشكل(6): شكل تفاعلي للتشريعات الصادرة خلال الفترة 2010 – 2023

تختلف النسب المئوية للتشريعات المنشورة وغير المنشورة بحسب السنوات، ولا يشترط أن يكون العام الذي شهد عدداً كبيراً من التشريعات هو نفسه العام الذي يشهد عدداً كبيراً من التشريعات غير المنشورة.

يوضح الشكل التالي (7)، توزع النسب المئوية للقوانين والمراسيم التشريعية غير المنشورة حسب نوعها وعددها الإجمالي. وتشكل النسبة المئوية للقوانين غير المنشورة خلال فترة الدراسة 5.8% من إجمالي القوانين، في حين تشكل نسبة المراسيم التشريعية غير المنشورة 15.4% من إجمالي المراسيم التشريعية. أما النسبة المئوية للتشريعات (قوانين ومراسيم تشريعية) غير المنشورة فهي 11.4% من إجمالي التشريعات الصادرة خلال الفترة المحددة.([14])

الاتفاقيات الدولية: إخفاء نصوص بعض الاتفاقيات

يتولى مجلس الشعب، بحسب الفقرة 6 من المادة 75 من دستور عام 2012، عملية "إقرار المعاهدات والاتفاقيات الدولية التي تتعلق بسلامة الدولة، وهي معاهدات الصلح والتحالف وجميع المعاهدات التي تتعلق بحقوق السيادة، أو الاتفاقيات التي تمنح امتيازات للشركات أو المؤسسات الأجنبية، وكذلك المعاهدات والاتفاقيات التي تُحمّل خزانة الدولة نفقات غير واردة في موازنتها أو التي تتعلق بعقد القروض أو التي تخالف أحكام القوانين النافذة ويتطلب نفاذها إصدار تشريع جديد". ويمارس "رئيس الجمهورية" هذا الحق ضمن حدود صلاحياته التشريعية الاستثنائية.

خلال الفترة بين عام 2010 ونهاية 2023، تمت المصادقة أو الموافقة على /153/ اتفاقية دولية، منها /80/ اتفاقية صادق عليها مجلس الشعب وصدرت بقانون، بينما صدرت /73/ منها بمرسوم تشريعي. علماً أن الاتفاقيات المذكورة هنا تشمل ما تمت المصادقة أو الموافقة عليها دون التطرق إلى تلك التي تحمل صيغة الانضمام، حيث تُعتبر المصادقة أو الموافقة أعلى مراحل الالتزام.

اللافت في الأمر، أنه بعد التحقق من كافة التشريعات المنشورة، تبين أن هناك /25/ اتفاقية دولية في عام 2010، واحدة منها فقط لم يُنشر نصها، و/24/ اتفاقية أخرى بعد عام 2011 تم التصديق عليها دون نشر الاتفاقية الأصلية أو حتى مُلخص عنها كما يفرض قانون النشر، حسب الفقرة 11 من المادة 2 التي تنص على وجوب نشر العقود أو الاتفاقيات "مع النص الكامل لهذه العقود أو الاتفاقيات وجميع التعديلات التي تطرأ عليها". ومع ذلك، يتم الاستناد إلى المادة الثالثة من القانون المذكور أعلاه لإخفاء نص الاتفاقية بالكامل وعدم نشره في الجريدة الرسمية أو حتى نشر ملخص عنه كما يفرض قانون النشر.

ويقصد بـ "نص الاتفاقية" هنا، ما تم الاتفاق عليه فعلياً بين الأطراف الموقعة عليها، ولا يُعنى بذلك التشريع الذي يعلن عن هذه الاتفاقية. ففي كثير من الأحيان، يتم الإعلان عن اتفاقية ما وينشر تشريع عنها، إما بقانون أو مرسوم تشريعي، ولكن دون التصريح بمحتوى هذه الاتفاقية.

يُلاحظ من الشكل التالي (10)، أن عام 2010 شهد العدد الأكبر من الاتفاقيات الدولية المُصادق عليها، اتفاقية واحدة منها فقط لم يُنشر نصها. ويأتي عام 2011 في المرتبة الثانية من حيث عدد الاتفاقيات المصادق عليها. فيما يُلاحظ انخفاض عدد الاتفاقيات المصادق عليها بعد عام 2011. وآخر عام تم فيه الموافقة أو المصادقة على اتفاقيات دولية بمرسوم تشريعي كان عام 2017 ولم يُنشر نصها وذلك في حال لم توجد أي اتفاقية (نص تشريع من ضمن الـ 140 نص غير المنشور) لم يتم نشرها بالكامل بعد ذلك التاريخ. أما الاتفاقيات بعد ذلك العام صدرت بقانون، وشهد عام 2018 العدد الأكبر من الاتفاقيات التي لم يُنشر نصها، حيث بلغ عددها /9/ اتفاقيات من أصل /11/، يليه عام 2019، ب /6/ اتفاقيات من أصل /11/ اتفاقية.

يُذكر أن من بين الاتفاقيات الدولية غير المنشورة، المرسوم التشريعي 61 لعام 2013 (انظر الملحق)،([15]) المتعلق بالموافقة على انضمام سورية إلى اتفاقية حظر استحداث وإنتاج وتخزين واستخدام الأسلحة الكيميائية وتدميرها. وتأتي هذه الموافقة بعد الصفقة التي تمت مع الولايات المتحدة الأمريكية برعاية روسية، والمتعلقة بتدمير الأسلحة الكيميائية السورية، وذلك بعد أقل من شهر من الهجوم الذي نفذته قوات النظام بالأسلحة الكيميائية على الغوطة الشرقية بريف دمشق.

إن ما سبق لا ينفي وجود اتفاقيات تمت المصادقة أو الموافقة عليها ولم تُنشر أبداً، وبالتالي تُعد من ضمن التشريعات غير المنشورة، مثل الاتفاقية الخاصة بنشر القوات الروسية في سورية عام 2015، والتي لم يُعرف النص التشريعي الذي صدرت به. إلا أن محتواها أصبح معروفاً من خلال نص الاتفاقية التي صادق عليها مجلس "الدوما" الروسي لاحقاً([16]).

قلّة الخبرة وتقييد الوصول

يُعتبر موقع مجلس الشعب أحد أهم المواقع الرسمية التي يُفترض أن تُنشر فيها كافة النصوص التشريعية المسموح بنشرها، باعتباره نافذة السلطة التشريعية في البلاد. إلا أن الواقع مختلف تماماً؛ حيث يفتقر القائمون على الموقع إلى الخبرة والانضباط اللازمين للعمل. وعلى الرغم من وجود تبويب خاص في موقع المجلس يدعى "التشريعات السورية"، إلا أن عدداً كبيراً من التشريعات لا يتم نشرها على الموقع. كما يحدث أحياناً نشر قوانين أو مراسيم على أنها مراسيم تشريعية، مما يعكس نقص الخبرة. بالإضافة إلى ذلك، تنشر بعض النصوص التشريعية في تبويب "أخبار الموقع" بدلاً من نافذة التشريعات المخصصة لهذا الغرض، وفي أحيان أخرى تنشر "المراسيم" في قائمة التشريعات، على الرغم من أن المراسيم ليست نصوصاً تشريعية كما ورد أعلاه. 

كما يُعاب على الموقع حذف التشريعات القديمة مع كل تحديث له، مما يصعّب الوصول إلى هذه التشريعات ويخلق فجوة معرفية تتسع مع الوقت. ولا تقتصر مشاكل موقع مجلس الشعب على ذلك، بل تتعداها إلى مشاكل أكبر، حيث يفتقر الموقع إلى حسابات نشطة على وسائل التواصل الاجتماعي، والتي باتت حاجة ملحة تسهم في إيصال التشريعات والمعلومات للسوريين من مصادرها الرسمية.

بالمقابل، يتمتع القائمون على الجريدة الرسمية بضبط عالٍ وخبرة واسعة، ونسبة الأخطاء لديهم شبه معدومة. ومع ذلك، يُعاب على الجريدة الرسمية عدم توفرها بشكل إلكتروني من مصدرها الرسمي، كما أن الاشتراك السنوي يقارب 1.7 مليون ليرة، وتزداد قيمته كل عام. يشكل هذا المبلغ ستة أضعاف الحد الأدنى للرواتب، كما أن من يحاول الاشتراك بها من العامة قد يتعرض للمساءلة من قبل الأجهزة الأمنية حول أسباب اشتراكه، خصوصاً إذا كان شخصاً عادياً دون صفة معينة تبرر اشتراكه، كأن يكون محامياً أو ممثلاً لإحدى الشركات التي يتطلب عملها الوصول إلى الجريدة الرسمية.

تشريعات غير منشورة

تسمح قلّة الخبرة أحياناً بنشر تشريعات على موقع مجلس الشعب عن طريق الخطأ، رغم أن نص التشريع لا يسمح بنشر هذه التشريعات، حيث تحدد المادة الأخيرة من أي نص تشريعي جواز نشره من عدمه. على سبيل المثال، تم نشر المرسوم التشريعي 56 لعام 2011 بتاريخ 21/4/2011 (انظر الملحق)، والذي يتضمن "إبقاء مفاعيل الأوامر والقرارات العرفية الصادرة بالاستيلاء على الأموال المنقولة وغير المنقولة في ظل نفاذ حالة الطوارئ المعلنة استناداً لأحكام المرسوم التشريعي 51 لعام 1962 سارية المفعول"، وهو عبارة عن خمس مواد تنص المادة الخامسة منه على: "لا ينشر هذا المرسوم ويعتبر نافذاً من تاريخ صدوره"^([17])، علماً أن تاريخ صدور هذا المرسوم يتزامن مع يوم إلغاء حالة الطوارئ بموجب المرسوم 161 لعام 2011، كما يتزامن مع إلغاء محكمة أمن الدولة بالمرسوم التشريعي 53، وإصدار المرسوم التشريعي 54 الناظم لحق التظاهر السلمي، بالإضافة إلى المرسوم التشريعي 55 الذي عدّل المادة 17 من قانون أصول المحاكمات الجزائية ^([18]). وقد صدرت هذه التشريعات في الشهر الثاني من عمر الثورة السورية.

كذلك في عام 2012، صدر المرسوم التشريعي 4 لعام 2012^([19])، القاضي بتعيين العاملين في حزب البعث العربي الاشتراكي والمنظمات الشعبية الوارد ذكرها في المادة 16 من القانون الأساسي للعاملين في الدولة رقم 50 لعام 2004، من غير المنتخبين أو المكلفين بمهام قيادية، والمنتهية خدماتهم من هذه الجهات على شواغر محدثة حكماً لهذه الغاية، وبالأجور التي وصلوا إليها عند تاريخ إنهاء خدماتهم، مع احتفاظهم بقدمهم السابق المؤهل للترفيع. علماً أن المادة 4 من هذا المرسوم التشريعي نصت على: "يبلغ هذا المرسوم التشريعي من يلزم لتنفيذه" دون الإشارة إلى النشر، ولكن تم نشره على موقع مجلس الشعب رغم أنه لم ينشر في الجريدة الرسمية إطلاقاً.

بناءً على التشريع السابق، قام بشار الأسد بتعيين عدد كبير من كوادر حزب البعث في مؤسسات الدولة الرسمية دون أي مسابقة توظيف، وذلك قبل عدة أشهر من إقرار دستور جديد للبلاد الذي أزيلت فيه المادة الثامنة -شكليّاً- من الدستور السابق، والتي كانت تنص على أن "حزب البعث هو الحزب القائد في المجتمع والدولة".

في بعض الأحيان، تلعب متابعة نشاط مجلس الشعب دوراً محورياً في معرفة القوانين التي تم إقرارها، ولم تنشر لاحقاً. على سبيل المثال، أقرَّ مجلس الشعب في 23 تشرين الثاني 2022 قانوني قطع الحساب الختامي لموازنتي 2019 و2020، وهما يطابقان الفترة الزمنية المفترضة لصدور القانون 39 والقانون 40 لعام 2022، ومع ذلك لم يتم نشرهما، وتم القفز بالرقم التسلسلي للقوانين من 38 إلى 41 بشكل مباشر. ^([20]) وهذا ينطبق على ما حدث بنهاية عام 2023، حيث تم إقرار قانوني قطع الحساب الختامي لكل من عامي 2021 و2022، ومع ذلك لم يتم نشرهما أبداً.^([21]) علماً أن قانون قطع الحساب الختامي يختلف عن القانون الذي يُنشر بنهاية كل عام ويضم قيمة الموازنة والتقديرات المالية الواجب إنفاقها لكل عام مقبل، إذ يتضمن قيم الإنفاق الحكومي الفعلي خلال العام.

إن معرفة رقم النص التشريعي وترتيبه ليست مهمة بقدر معرفة فحوى هذا النص، وفي هذه الحالة، ستبقى قوانين قطع الحساب الختامي للموازنات السابقة طي الكتمان ومجهولة تماماً، وبالتالي لن يُعرف كيف وأين تم صرف الموازنة العامة للدولة، إلا في حال تسريبها أو نشرها علناً، وهذا ينطبق على كافة النصوص التشريعية التي منع النظام نشرها خلال السنوات الطويلة من حكمه.

من جهة أخرى، تسمح أحياناً بعض التسريبات بنشر بعض التشريعات التي يحدد النظام في المادة الأخيرة منها عدم نشرها في الجريدة الرسمية. على سبيل المثال، صدرت المراسيم التشريعية ذوات الأرقام (13-14-15-16) لعام 2023، والتي تتضمن رفع رواتب أصحاب المناصب العليا، كنائب رئيس الجمهورية، ورئيس مجلس الوزراء، والوزراء، والمحافظين، وغيرهم ^([22]).

الخاتمة

أسوة بحملات تكميم الأفواه وقمع الحريات، وكذلك القمع الممنهج الذي يمارسه نظام الأسد منذ عقود بحق الشعب السوري، وبالإضافة إلى مجمل انتهاكات الحقوق والحريات العامة، وعلى رأسها الحق في الحياة، ومع أنه لا يمكن قياس هذا الضرر على الشعب مقابل انتهاك حقه في الحياة، إلا أن سياسة حجب المعلومات هذه تُعدُّ سياسةً ممنهجةً وتقف سداً أمام الوصول إلى تشريعاتٍ نافذةٍ، وبالتالي معلوماتٍ يُفترض أن تكون متاحةً للعامة.

لا يتوقف الأمر عند رغبة نظام الأسد في عدم الإفصاح عن بعض التشريعات وعدم نشرها في الجريدة الرسمية نتيجة الاستخدام الواسع للمادة الثالثة من قانون النشر، التي تسمح بقوة القانون بارتكاب انتهاكاتٍ لحق النفاذ إلى المعلومات، إذ يمكن اعتبار هذه المادة كجهاز أمني يُرشّح كل ما يمكن أن يمسّ أمن النظام وليس الأمن الوطني للدولة؛ بل يتعدى الأمر ذلك إلى إصدار تشريعاتٍ أخرى تُنشر في الجريدة الرسمية إلا أنها تُهمل تماماً ولا تُنشر في المواقع الرسمية ووسائل الإعلام رغم أهميتها. ناهيك عن أن بعض السوريين يعتقدون أن "الجريدة الرسمية" تعني الجرائد المطبوعة مثل البعث وتشرين والوحدة.

ورغم اعتماد العديد من الدول على الجريدة الرسمية الإلكترونية كوسيلةٍ حديثةٍ لنشر تشريعاتها والقرارات الأخرى، وعدم إمكانية الاستغناء عنها بسبب ما وصلت إليه التكنولوجيا وتطور وسائل التواصل الاجتماعي، إلا أن النظام لم يتخذ هذه الخطوة، متعمّداً إحاطة منظومته التشريعية بالغموض ومنع الوصول إليها. وهذا الفعل يُصنَّف على أنه مخالفةٌ للدستور الذي ينص في مادته الـ 35 على وجوب احترام كل مواطنٍ للدستور والقوانين. وعبر هذه السياسة، يعطّل النظام قدرة المواطن على الالتزام بهذا الواجب بسبب جهله وعدم قدرته على الوصول لتلك النصوص.

من منظورٍ أوسع، ينبغي على المنظمات الحقوقية والأممية مطالبة النظام بالوفاء بالتزاماته تجاه العهود والمواثيق الدولية التي صادقت عليها "الدولة السورية"، والإفصاح عن هذه التشريعات التي تم منع نشرها. بالإضافة إلى ذلك، يجب نشر الجريدة الرسمية بشكلٍ مجاني وتحسين عملية النشر الإلكتروني الخاص بمجلس الشعب، وتدارك كافة التشريعات المنشورة التي لم تُوضع بنسختها الإلكترونية في موقع المجلس.

أما مستقبلاً، فلا بد من تلافي قصور الدستور بشكلٍ عام وتلافي انتهاك حق النفاذ إلى المعلومات بشكلٍ خاص، من خلال دسترتها والعمل على إصدار قانونٍ جديدٍ للنشر. ربما يكون من الضروري تأسيس هيئةٍ عامةٍ تسمح بالوصول إلى كافة المعلومات وليس التشريعات فقط، وإحداث هيئةٍ رقابيةٍ تضمن التزام الحكومة بحق المواطنين في الوصول إلى المعلومات. وهذا من شأنه أن يسهم في تعزيز حق المواطنين في المعرفة والمشاركة في الحياة العامة وممارسة حق التعبير، ومكافحة الفساد والهدر المالي، كما يعزز الشفافية والنزاهة والبحث العلمي، ويسهم في خلق اقتصادٍ قويٍّ يعتمد على معلوماتٍ محايدة، وبالتالي ضمان ركنٍ مهمٍ من المشاركة في الحكم وتعزيز أدوات الديمقراطية.

بالإضافة إلى ما سبق، ينبغي معالجة موضوع تولي رأس السلطة التنفيذية في البلاد لسلطة التشريع لمدةٍ أطول من السلطة التشريعية نفسها. وهذا الأمر بالغ الخطورة؛ فخلال فترة الدراسة، شرّع بشار الأسد نصوصاً تشريعيةً أكثر من مجلس الشعب، ولم يكتفِ بذلك، بل احتكر تشريعاتٍ معينةً من صلاحيات السلطة التشريعية مثل إصدار العفو العام وتحديد الرواتب والمعاشات التقاعدية، وأيضاً تصديق بعض الاتفاقيات الدولية. لذلك، لا بد من تقييد استخدام حق التشريع للسلطة التنفيذية بضوابط دستوريةٍ دقيقةٍ وواضحة، بحيث لا يُسمح للمنفذ أن يكون مشرّعاً إلا في حالاتٍ محددةٍ بذاتها، دون السماح بالتأويل، لضمان عدم مصادرة صلاحيات السلطة التشريعية لصالح التنفيذية.

ملحق

يوضح الشكل التالي كافة التشريعات غير المنشورة خلال الفترة 2010 – 2023، مقسمة بحسب نوع كل منها وجهة وعام إصدارها.

 الشكل(11): شكل تفاعلي للتشريعات غير المنشورة خلال الفترة 2010 – 2023

الصورة (1): المرسوم التشريعي 1 لعام 2022

الصورة (2): المرسوم التشريعي 56 لعام 2011

الصورة (3): المرسوم التشريعي 61 لعام 2013

([1]) تم الاعتماد على ثلاثة مصادر تملك وصولاً للجريدة الرسمية لزيادة المطابقة: المصدر الأول: نسخة لدى الباحث، المصدر الثاني: مرصد الشبكات السياسية والاقتصادية في سورية: https://opensyr.com؛ المصدر الثالث: Syria Report: https://syria-report.com

([2]) "دستور عام 2012"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 27/02/2012 ، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3fpJiHt

([3]) تنص المادة 7 من النظام الداخلي لمجلس الشعب أنه يَعقدُ ثلاث دورات عادية في السنة وفق الآتي: الدورة الأولى: من الأحد الثالث من شهر كانون الثاني، وحتى الخميس الأخير من شهر آذار، الدورة الثانية: من الأحد الأول من شهر أيار، وحتى الخميس الأخير من شهر حزيران، الدورة الثالثة: من الأحد الثالث من شهر أيلول، وحتى الخميس الثالث من شهر كانون الأول. للمزيد راجع: "النظام الداخلي لمجلس الشعب"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 30/07/2017، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3NidG5o

([4]) حظر دستور عام 1950 على السلطة التنفيذية إصدار التشريعات، للمزيد راجع: دستور سورية 1950، Constitution Net، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4cx2eQE

([5]) "المرسوم التشريعي 37 لعام 2023"، سانا، تاريخ النشر: 01/12/2023، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4dwhyxO

([6]) "المرسوم التشريعي 38 لعام 2023"، سانا، تاريخ النشر: 13/12/2023، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4e622IT

([7]) "القانون 5 لعام 2004"، موقع الاقتصادي، تاريخ النشر: 22/03/2004، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3WwC0bD

^(([8] "لا مجال للتنفس القمع الحكومي للنشاط بمجال حقوق الإنسان في سوريا"، هيومن رايتس ووتش HRW، تاريخ النشر: تشرين الأول /أكتوبر2007، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3A2MOoF

^([9]) "العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية"، الأمم المتحدة، تاريخ الوصول: 31/07/2024، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3LMK8hO

([10]) "المرسوم التشريعي 108 لعام 2011 المتضمن قانون الإعلام"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 28/08/2011، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4g1ceDO

([11]) لكل من القوانين والمراسيم التشريعية نظام ترقيم تسلسلي خاص به بشكل منفصل، حيث تمتلك القوانين تسلسلاً فريداً والمراسيم التشريعية تسلسلاً فريداً، ويبدأ كل منهما من جديد مع بداية كل عام، وبالتالي تم اعتماد آخر رقم لكل من القوانين والمراسيم التشريعية الصادرة على اعتباره آخر تشريع صادر، وبناءً على منهجية العمل وفي حال وجود تشريعات غير منشورة صدرت في نهاية العام بعد آخر رقم تسلسلي معروف، فلن يتم احتسابها نظراً لعدم القدرة على التأكد من وجودها في نهاية سلسلة التشريعات لكل عام.

([12]) قانون واحد فقط لم يتم نشره، وهو القانون 17 لعام 2015.

([13])محسن المصطفى، "النظام السوري: رسائل السياسة المحلية إلى المجتمع الدولي"، معهد التحرير لسياسية الشرق الأوسط وشمال إفريقيا، تاريخ النشر: 15/09/2022، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3SjGexV

([14]) تم احتساب النسبة على الشكل التالي:

• نسبة القوانين غير المنشورة إلى إجمالي القوانين.
• نسبة المراسيم التشريعية غير المنشورة إلى إجمالي المراسيم التشريعية.
• نسبة التشريعات (قوانين + مراسيم تشريعية) غير المنشورة إلى إجمالي التشريعات.

([15]) هذه الاتفاقية لم يتم نشرها أبداً، وتُحسب من ضمن المراسيم التشريعية غير المنشورة الواردة في الشكل (5)، ولا تدرج ضمن حساب الاتفاقيات الواردة في الشكل (9) باعتبار أنه للاتفاقيات المصادق والموافق عليها والمنشورة سواء أتم نشر "نص الاتفاقية" بالكامل أو لا. تم تسريب صورة للمرسوم التشريعي 61 لعام 2013، يمكن الاطلاع عليها في الملحق.

^([16]) "القانون الاتحادي الروسي 376 لعام 2016، المصادقة على اتفاقية نشر القوات الجوية في سورية"، موقع الكرملين، تاريخ النشر: 14/10/2016، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3Wlym2w

([17]) "المرسوم التشريعي 56 لعام 2011"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 21/04/2011، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4biZJjQ

([18]) وخص الضابطة العدلية أو المفوضين بمهامها باستقصاء الجرائم المنصوص عليها في بعض المواد من قانون العقوبات وجمع أدلتها والاستماع إلى المشتبه بهم فيها على ألا تتجاوز مدة التحفظ عليهم سبعة أيام قابلة للتجديد من النائب العام وفقاً لمعطيات كل ملف على حدة وعلى ألا تزيد هذه المدة على ستين يوماً.

([19]) "المرسوم التشريعي 4 لعام 2012"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 02/01/2012 ، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3JPBZrF

([20]) "إقرار قطع الحساب الختامي لموازنتي 2019 و2020"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 23/10/2022، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3ycroEP

([21]) "إقرار قطع الحساب الختامي لموازنتي 2021 و2022"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 13/12/2023، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3QAZ4Ca

([22])"رفع رواتب أصحاب المناصب الرفيعة في سوريا"، سبوتنيك عربي، تاريخ النشر: 20/08/2023، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3UwwiUL