واقع البنى المحلية الإدارية القائمة في محافظة إدلب خلال العام 2018
ملخص تنفيذي
- نسبة كبيرة من المجالس القائمة في المحافظة غير معتمدة من وزارة الإدارة المحلية ومن مجلس المحافظة وفقاً للأنظمة والقوانين المعمول بها؛
- تجري أغلبية مجالس محافظة إدلب انتخابات دورية؛
- تختار أغلب المناطق ممثليها في المجالس القائمة في المحافظة عن طريق التوافق، وثمة تدخل لقوى الأمر الواقع في انتخابات عدد قليل منها .
- لايوجد تمثيل معتمد للنازحين في محافظة إدلب، كما أن مشاركة المرأة في مجالس محافظة إدلب المحلية منخفضة نسبياً، وتصنف مجالس المحافظة بأنها فتية؛
- توجد نسبة مقبولة من المجالس التي لديها قناعة بالمشاركة في العمل أو الدفع السياسي بشكل أو بآخر، وتذهب غالبية المجالس إلى تفويض جهات سياسية أخرى وفصائل عسكرية في عمليات التفاوض المحلية.
- تعطي نسبة معتبرة من المجالس أهمية لقطاعات الإغاثة والصحة والتعليم والبنى التحتية على التوازي؛
- تعاني مجالس محافظة إدلب من فقر كبير في الموارد المادية والبشرية ينعكس على أدائها المؤسسي وضعف قدرتها على التخطيط والتنمية؛
- لا تسيطر هيئة تحرير الشام على معظم مناطق المحافظة وتتمتع الكثير من المجالس بالاستقلالية التامة عنها وعن حكومة الإنقاذ؛
- يعد تراجع الدعم وانسحاب الكثير من المنظمات من محافظة إدلب إضافة إلى تشجيع بعض القوى المسيطرة لبعض التجمعات السكانية لتشكيل مجالس جديدة، عوامل مهمة ساهمت في حالة تشظي المجالس المحلية في محافظة إدلب.
عن التقرير
يستعرض هذا التقرير نتائج مسح اجتماعي أجراه مركز عمران للدراسات الاستراتيجية بالتعاون مع وحدة المجالس المحلية في كل المناطق المحررة خلال الفترة الواقعة بين 15/4/2018 و15/6/2018 ومن هذه المناطق محافظة إدلب. وقد تناول المسح كل الوحدات الإدارية والهيئات التمثيلية في كل التجمعات السكانية الموجودة على امتداد جغرافيا المحافظة عدا المناطق التي سيطر عليها النظام مؤخراً، ورغم كل محاولات فريق البحث الميداني الحصول على أدق المعلومات حول المجالس؛ إلا أنه لا يمكن الادعاء بالدقة الكاملة للمعلومات الواردة في التقرير لصعوبات واجهت الفريق خلال عملية جمع البيانات بسبب الوضع الأمني ولتفاوت درجة تعاون المجالس مع عملية المسح ولتدخل بعض القوى العسكرية ومنعها بعض المجالس من التعاون مع فريق المسح، وقد أسفر ذلك عن تأخر إصدار التقرير، إضافة إلى السيولة الكبيرة التي وسمت المشهد الميداني في المناطق الخارجة عن سيطرة النظام، والتي تسببت أيضاً في تأجيل إصدار التقرير حتى تستقر الخارطة ولو مؤقتاً، ويتناول التقرير واقع البنى المحلية الإدارية والتمثيلية القائمة من حيث مشروعيتها ومايعنيه ذلك من جودة تمثيلها للمجتمع المحلي وقيامها بالأدوار المنوطة بها ومن حيث شرعيتها التي تقاس بمدى اعتمادها للأنظمة والقوانين واعتماديتها من قبل المستويات الإدارية الأعلى، كما يتناول موارد هذه المجالس وقدرتها على التخطيط للتنمية، إضافة إلى علاقاتها البينية مع القوى العسكرية والمستويات الإدارية المركزية واللامركزية، كما يستعرض التقرير بعض ملاحظات فريق البحث الميداني التي دونها خلال عملية المسح، و يخلص إلى جملة من الخلاصات والتوصيات.
حول محافظة إدلب ومجالسها المحلية
تقع محافظة إدلب في أقصى الشمال الغربي للجمهورية العربية السورية، وتحاذي جزءاً من الحدود السورية التركية، وقد بلغ عدد سكانها ثلاث ملايين وتسعمائة ألف نسمة بين أبناء المحافظة والمهجرين إليها ([1])، شاركت المحافظة في الثورة منذ أيامها الأولى لتخرج عن سيطرة النظام بشكل كامل في آذار من العام 2015، بعد سقوط مركز المحافظة بيد قوات المعارضة، فيما بقيت كل من كفريا والفوعة الشيعيتين المحاصرتين تحت سيطرة النظام ورهناً لاتفاقية المدن الأربعة بين إيران والمعارضة، ومع استكمال ترتيبات أستانة واتفاقيات خفض التصعيد بانعقاد اجتماع أستانة 6 في أيلول 2017، تمكن النظام وحلفاؤه الروس من السيطرة على أجزاء من شرق سكة الحديد جنوب شرق المحافظة حيث سيطر على حوالي 17.5% من مساحة المحافظة (متضمناً مساحة كفريا والفوعة)، لاحقاً ومع تزايد حشود جيش النظام وحلفائه على المحافظة تم اتخاذ قرار بإخلاء بلدتي كفريا والفوعة ويقدر عدد المجالس المحلية التي سقطت بيد النظام بحوالي 17 مجلساً محلياً معتمداً، كما أصبحت المحافظة ملاذاً أخيراً لعدد كبير من معارضي النظام السوري بعد سقوط مناطق المعارضة تباعاً ( الغوطة الشرقية، جنوب دمشق، القلمون الشرقي، ريف حمص الشمالي، درعا، القنيطرة) بيد النظام السوري وحلفائه، حيث يشكل النازحون ما نسبته 41% من سكان المحافظة([2]). وقد كانت محافظة إدلب على موعد مع حملة عسكرية ضخمة لاستكمال سيطرة النظام على ما تبقى من مناطق المعارضة ، إلا أن اتفاق سوتشي الأخير بين روسيا وتركيا في 17 أيلول 2018 حال دون ذلك ولو مؤقتاً وفتح الباب لتوفير حماية إقليمية لهذه المحافظة، في الوقت الذي وضع الكرة في ملعب الفعاليات المدنية والبنى المحلية لتفعيل برامجها وتمكين مؤسساتها والعمل على حوكمتها وبينما حدد القرار رقم 1378 للعام 2011 والصادر عن وزارة الإدارة المحلية التابعة للنظام([3])، التقسيمات الجغرافية المركزية للمحافظة بـ 6 مناطق تضم 26 ناحية فيما تقسم المحافظة إدارياً إلى 157 وحدة إدارية توزع على 15 مدينة و47 بلدة و95 بلدية تتمتع بالشخصية الاعتبارية([4])، إضافة إلى العشرات من القرى والمزارع والتجمعات التي لا تحظى بالشخصية الاعتبارية ولا تشملها التقسيمات الإدارية([5])، فإن العدد الفعلي للمجالس القائمة هو 307 مجلساً محلياً بمافيها مجلس المحافظة ومجالس البلدات التي سقطت بيد النظام بعد استيلائه على مناطق شرق السكة في شباط 2016 .
وقد تأسست 83% من مجالس محافظة إدلب قبل عام 2015، العام الذي خرجت فيه المحافظة بالكامل من سيطرة نظام الأسد، وبصورة عامة يعاني المشهد الإداري في محافظة إدلب من هشاشة وتشظي كبيرين، أسهمت فيه تداخلات الحالة السياسية والعسكرية في المحافظة والتي انعكست على الحالة المدنية وأرخت بظلالها على المنظومة المهيكلة للمجالس المحلية بنشوء مجالس غير معتمدة من الحكومة المؤقتة وتضاعف عددها بشكل كبير وتعدد مرجعيات بعضها سواء بتبعيتها لحكومة الإنقاذ أو المؤقتة، يضاف إلى ذلك حالة انفلات منظمات المجتمع المدني والمنظمات الدولية من عقال الضبط الحكومي.
المشروعية والتمثيل
يعبر عن المشروعية بمدى الرضى الشعبي عن تمثيل المجلس للسكان المحليين، بما في ذلك المرأة والنازحين وشريحة الشباب والفئات المهمشة، إضافة إلى طريقة تشكيل المجلس وأدائه:
الانتخابات والدورات الانتخابية
تجري62 % من مجالس محافظة إدلب انتخابات دورية([6])، بعضها سنوية وبعضها نصف سنوية، كما توجد مجالس تجري انتخابات كل 4أشهر ومجالس تجري انتخابات كل سنتين، وتم اختيار أعضاء 72% من المجالس في محافظة إدلب بالتوافق، فيما اختير أعضاء 13% من المجالس بالانتخاب المباشر من السكان، ولم تتجاوز نسبة المجالس التي عينت أعضائها الفصائل المسلحة الـ1% (تدخلت الفصائل في تعيين أعضاء أربع مجالس محلية في أربع وحدات إدارية اثنتان منهما تحت السيطرة العسكرية لهيئة تحرير الشام والثالثة تحت سيطرة فيلق الشام أما الوحدة الأخيرة فهي غير خاضعة لسيطرة أي فصيل )، فيما شكلت 10 % بالمئة منها بالاعتماد على انتخابات الهيئات الناخبة، وتم اختيار 2% من المجالس من خلال مجالس الأعيان والشورى .
مشاركة المرأة والشباب والنازحين
لا تزال مشاركة المرأة في مجالس محافظة إدلب المحلية منخفضة نسبياً إذ يوجد حضور للمرأة في 14% فقط من المجالس المحلية سواءً في الجسم التمثيلي أو الوظيفي، حيث تتنوع مشاركتها فيها فتشارك في 5% من المكاتب التنفيذية لهذه المجالس، كما أنها تشغل مناصب وظيفية في 13 % بالمئة من هذه المجالس.
وبصورة عامة يمكن اعتبار مجالس محافظة إدلب المحلية مجالساً فتية إذ تتعزز فيها مشاركة الشباب بشكل كبير و تشكل المجالس التي متوسط الأعمار فيها بين 25-40 حوالي 61% من مجموع المجالس، فيما تشكل المجالس التي متوسط الأعمار فيها يبن 40-50 حوالي 7 بالمئة فقط، أما بالنسبة للنازحين فلم تسجل أي حالة تمثيل لهم في مجالس المحافظة.
الدور الخدمي والسياسي
تشكل الأدوار التي تقوم بها المجالس المحلية لصالح المجتمعات المحلية واحدة من أهم عوامل بناء مشروعية هذه المجالس. ومن أهم تلك الأدوار التي يمكن للمجالس المحلية أن تلعبها هو دورها في العمل السياسي العام بصفتها ممثلاً للمجتمع المحلي، ومن ذلك المباشرة في الممارسة السياسية بتمثيل إرادة المجتمع المحلي في المحافل الدولية في ظل إشكالية التمثيل السياسي المركزي الذي ينبغي أن تضلع به البنى السياسية على المستوى الوطني، وأيضاً الدفع السياسي أو التأثير في السياسة من خلال اتخاذ المواقف وإصدار البيانات وإقامة الفعاليات والتي تتناول الموقف الشعبي من المتغيرات السياسية المختلفة التي تخص الشأن السوري و إيصال الرسائل السياسية إلى الفاعلين السياسيين الدوليين والإقليميين والمحليين، إذ تشكل المجالس المحلية التي لديها قناعة بالمشاركة في العمل أو الدفع السياسي بشكل أو بآخر 25%، إضافة إلى كون عملية التمثيل على المستوى المحلي وإدارة المجتمع المحلي سواء على مستوى الخدمات والتنمية أو على مستوى العلاقة مع الفواعل المحلية في الوحدة الإدارية أو مع الاستحقاقات السياسية ذات الطابع المحلي شكلاً من أشكال العمل السياسي، ويمكن ملاحظة عزوف الكثير من المجالس المحلية في محافظة إدلب عن الاضطلاع بمهام سياسية مباشرة على المستوى المحلي كتلك المتعلقة بالتفاوض المحلي مع النظام، كما تتفاوت قدرة المجالس المحلية في تلبية احتياجات المجتمعات المحلية على مستوى القطاعات الإغاثية و الخدمية الأساسية:
- الموقف من الجهة المخولة بالتفاوضات المحلية
ترى 32% من المجالس أن الفصائل هي الجهة الأكثر تأهيلاً لخوض المفاوضات المحلية مع الجهات المعادية في مناطق التماس) 28 % منها يتبع إدارياً لحكومة الإنقاذ(، فيما ترى 20 % من المجالس أن المجالس المحلية هي الجهة الأكثر تأهيلاً للتفاوض، وتذهب 18 % من المجالس إلى أهمية تشكيل لجنة مشتركة من المجالس المحلية والفصائل للقيام بهذه التفاوضات. في حين ترى 17% من المجالس أن مجلس المحافظة هو الجهة الأكثر تأهيلاً لخوض المفاوضات المحلية، وترى 6% من المجالس أن الهيئة السورية للمفاوضات هي الجهة الأكثر تأهيلاً للقيام بالتفاوضات المحلية، فيما ذهب ثلاثة مجالس إلى أهمية تشكيل لجنة من مجلس المحافظة أو المجلس المحلي والهيئة العليا، ورأى مجلس واحد أهمية تشكيل لجنة من المجلس المحلي ومجلس المحافظة والفصائل، وقد امتنع 5 % من المجالس عن الإجابة عن هذا السؤال.
- أهم الخدمات التي تقدمها المجالس
تولي 24% من المجالس أهمية كبيرة لقطاعات الإغاثة والصحة والتعليم والبنى التحتية (مياه، طرق، صرف صحي، كهرباء) على التوازي، فيما تولي 7 % من المجالس في المحافظة أهمية قليلة للقطاعات الأربعة، كما تتفاوت أولويات مجالس محلية أخرى بالنسبة لاعتبارات الأهمية للخدمات التي تقدمها إلا أن ميدان التعليم يعد الأكثر أهمية لحوالي ال45 % من المجالس، فيما تعتبر 41 % من المجالس قطاع الصحة الأكثر أهمية بالنسبة لها. وعدى عن هذه القطاعات تنصرف الكثير من المجالس لإعطاء الأولوية لقطاعات أخرى كالزراعة والثروة الحيوانية، أو الشؤون المدنية والعقارية، أو إزالة الأنقاض وآثار القصف، أو حل المشكلات في المجتمع المحلي، أو فتح الأفران، أو حملات النظافة ومكافحة الحشرات الضارة، أو الأمن المحلي (الإشراف على الشرطة المحلية).
الشرعية
تكتسب المجالس المحلية شرعيتها عادةً من مدى انتظامها ضمن الهيكل الإداري العام على المستوى الوطني، ما يعني اعتماديتها وفق الأنظمة الصادرة عن الحكومة المركزية وفق المعايير التي تحددها القوانين الإدارية، إضافة إلى عمل المجلس وفقاً للقوانين الإدارية الناظمة، وامتلاك المجلس لدليل تنظيمي يحدد نظامه الداخلي وهيكليته ومهامه، وقدرة المجلس على مد سلطته الإدارية على كل الحدود الإدارية لوحدته وشمل كل القطاعات المحلية بها. وفيما يلي نتائج المسح حول مدى التزام المجالس موضوع المسح بمعيار الشرعية:
- تبلغ نسبة المجالس (بما فيها مجلس المحافظة) المعتمدة من وزارة الإدارة المحلية في الحكومة السورية المؤقتة وفق القانون 107 والقانون 1378 حوالي 48 %؛
- تبلغ نسبة المجالس التي تعتمد القوانين والأنظمة الصادرة عن وزارة الإدارة المحلية حوالي 25%، نسبة 30% منها غير معتمدة وفق القوانين الإدارية؛
- تبلغ نسبة المجالس التي لا تعتمد نظام داخلي على الإطلاق 50 % (31 % منها معتمدة)؛
- تبلغ نسبة المجالس المحلية التي تعتمد أنظمة خاصة بها 20%، نسبة من يصرح منها بتابعيته الإدارية للحكومة المؤقتة 29%؛
- تجدر الإشارة إلى أن 54% من المجالس المحلية تحافظ على هيكلية ثابتة بين الدورات الانتخابية.
الموارد والتخطيط للتنمية
لاتزال المناطق الخارجة عن سيطرة النظام تعاني من شح في الموارد وفي فرص التنمية نتيجة التحديات الأمنية وسيطرة قوى الأمر الواقع على الكثير من الموارد على حساب البنى الإدارية اللامركزية إضافة إلى غياب سلطة مركزية فعلية، توضح النسب التالية نظرة المجالس المحلية لأولويات سبل العيش المتوافرة في مناطقها:
- الموارد والواقع الاقتصادي
ترى 22 % من المجالس أن سبل العيش الأكثر أهمية المتوفرة في مناطقها تتمثل في الإغاثة ودعم المنظمات بالإضافة إلى تحويلات المغتربين والأنشطة الاقتصادية المحلية، فيما تمثل عمليات الإغاثة ودعم المنظمات (دون غيرها) سبل العيش الأكثر أهمية برأي 31% من المجالس بينما تمثل تحويلات المغتربين (دون غيرها) سبل العيش الأكثر أهمية بالنسبة لـ 24% من المجالس فيما تمثل الأنشطة الاقتصادية المحلية (دون غيرها) سبل العيش الأكثر أهمية برأي 69% من المجالس القائمة في محافظة إدلب.
وبصورة عامة تشكل الزراعة أهم الفعاليات الاقتصادية في الوحدات المحلية بنسبة 81% تليها الفعاليات التجارية بنسبة 75% ثم الحرف بنسبة 66%، فيما تنخفض مساهمة قطاعي الخدمات 33% والصناعة 20% في الفعاليات الاقتصادية القائمة في الوحدات الإدارية التي تديرها المجالس المحلية في المحافظة.
أما فيما يتعلق بالمجالس نفسها فتبلغ نسبة المجالس التي لها موارد 66 %، يحدد الجدول الآتي أهم موارد دخل المجالس المحلية من حيث نسبة مساهمتها في تمويل عمل هذه المجالس وعدد المجالس المستفيدة والنسبة العامة لمساهمة هذه الموارد:
توجد موارد أخرى متفرقة تعتمد عليها الكثير من المجالس المحلية يمكن عرضها في الجدول الآتي:
- التخطيط للتنمية
لا تظهر الأغلبية الساحقة من المجلس مقدرة على بلورة الاحتياجات والأولويات والخطط ووضع الموازنات بناءً على ذلك، فما نسبته 85% من المجالس المحلية في محافظة إدلب لا يوجد لديها موازنة، و77% من المجالس لا يوجد لديها خطة وبرنامج سنوي أو نصف سنوي، رغم قدرة أغلب المجالس على تقييم الاحتياجات من خلال اللقاءات والندوات مع المجتمعات المحلية أو من خلال إجراء المسوح الاجتماعية سواء باعتماد المجالس على نفسها في ذلك غالباً أو بالتعاون مع منظمات مجتمع مدني شريكة ومنظمات دولية.
العلاقات البينية
يزيد غياب ناظم مؤسسي حقيقي ومقونن يضبط علاقة المجالس ببعضها وعلاقتها بالمستويات الإدارية الأعلى وعلاقتها أيضاً بالفاعلين المحليين، يزيد من حدة الاستقطاب المناطقي والفصائلي والسياسي في المناطق الخارجة عن سيطرة النظام، يمكن هنا استعراض 4 مستويات من العلاقات بالنسبة للمجالس المحلية القائمة، أولها العلاقة بمجلس المحافظة أو المجلس ذو المستوى الإداري الأعلى، ثم العلاقة بالمستويات المركزية وهي تتمثل في حالة محافظة إدلب بحكومتي المؤقتة والإنقاذ، إضافة إلى الوجود الفصائلي في مناطق المجالس وتداخل العلاقة مع هذه المجالس مع العلاقة بحكومتي المؤقتة والإنقاذ:
علاقات المجلس بالمستويات اللامركزية
- لاتزال علاقة الكثير من المجالس المحلية الفرعية في محافظة إدلب بمجلس المحافظة غير قوية، إذ تشكل المجالس التي تربطها علاقة قوية بمجلس المحافظة ما معدله 31%؛
- في مقابل ضعف علاقة المجالس الفرعية بمجلس المحافظة فإن علاقتها بمجالس المدن والمجالس الموازية أفضل نسبياً حيث تتصف علاقة 56% منها بأنها قوية؛
علاقة المجلس بالمستويات المركزية
- تصف 33% من المجالس علاقتها بأنها مستقلة عن الحكومة المؤقتة وحكومة الإنقاذ؛
- تصنف 30% من المجالس نفسها بأنها مستقلة عن حكومة الإنقاذ وتتبع إدارياً للحكومة المؤقتة، فيما تصف 13% من المجالس علاقتها مع الإنقاذ بأنها علاقة تعاون قسري؛
- تصنف 14% من المجالس نفسها بأنها مستقلة عن الحكومة المؤقتة وتتبع إدارياً لحكومة الإنقاذ، فيما تصف 8% من المجالس علاقتها مع المؤقتة بأنها علاقة تعاون وتنسيق؛
- تصنف 2% من المجالس المحلية التي تتبع إدارياً للمؤقتة علاقتها بالإنقاذ بأنها علاقة تعاون وتنسيق (7 مجالس)؛
- صرحت ثلاثة مجالس بوجود علاقة تنافس مع حكومة الإنقاذ.
النفوذ العسكري ضمن الحدود الإدارية للمجلس
- تعتبر 27% من المجالس المحلية مناطقها خاضعة للسيطرة العسكرية لهيئة تحرير الشام؛
- تعتبر 10% من المجالس المحلية مناطقها خاضعة للسيطرة العسكرية لهيئة تحرير الشام وفصائل عسكرية أخرى؛
- تعتبر 28 % من المجالس المحلية مناطقها خاضعة للسيطرة العسكرية لفصائل مختلفة (عدى هيئة تحرير الشام)؛
- تعتبر 29% من المجالس المحلية مناطقها محايدة (غير خاضعة لسلطة أي فصيل عسكري)؛
- لم يجب 6% من المجالس عن السؤال.
تداخلات علاقات المجالس بحكومتي الإنقاذ والمؤقتة والفصائل العسكرية
- تشكل المجالس المحلية التي لها تبعية إدارية للحكومة المؤقتة وتقع في مناطق السيطرة العسكرية لهيئة تحرير الشام ما نسبته 9% من مجالس المحافظة الفرعية؛
- تشكل المجالس المحلية التي لها تبعية إدارية للحكومة المؤقتة وتقع في مناطق السيطرة العسكرية لبقية الفصائل (عدى الهيئة) ما نسبته14% من مجالس المحافظة الفرعية؛
- يوجد مجلسان محليان في المحافظة لهما تبعية إدارية لحكومة الإنقاذ ويقعان في مناطق السيطرة العسكرية لبقية الفصائل (عدى الهيئة)؛
- توجد 8 مجالس لها تبعية قسرية لحكومة الإنقاذ وتقع في مناطق السيطرة العسكرية لبقية الفصائل (عدى الهيئة)؛
- تشكل المجالس المحلية التي لها تبعية إدارية للحكومة المؤقتة ولا تقع في مناطق السيطرة العسكرية لبقية الفصائل بما فيها الهيئة مان سبته 9% من مجالس المحافظة الفرعية؛
- توجد 4 مجالس لها تبعية إدارية لحكومة الإنقاذ وتقع في مناطق محايدة.
من ملاحظات فريق البحث الميداني
فيما يلي مجموعة من الملاحظات التي دونها فريق البحث الميداني خلال لقائه بممثلي المجالس المحلية في محافظة إدلب، والتي تناولت جوانب مختلفة من واقع المجالس المحلية في المحافظة:
العلاقات البينية
- أغلب المجالس تشكو من ضعف مجلس المحافظة؛
- اغلب المجالس ابدت استعدادها للتعاون مع حكومة الإنقاذ بعد ان قدمت لهم الغاز، في ظل غياب مجلس المحافظة والحكومة المؤقتة؛
- مع تراجع عمل المنظمات في محافظة إدلب وانعكاس ذلك على تماسك المجالس المحلية، تشجع حكومة الإنقاذ الكثير من التجمعات السكانية على تشكيل مجالس محلية جديدة خارج المعايير القانونية لتشكيل المجالس واعتماديتها والمعمول بها من قبل الحكومة المؤقتة ومجالس المحافظات كالقانون الإداري 107 والقانون 1378، وذلك بهدف زيادة المجالس المحلية التي تتبع لها؛
- تستغل الفصائل العسكرية الخلافات البينية بين العائلات على تشكيل المجالس وتحاول التدخل في تشكيل المجالس؛
- في الوحدات الإدارية التي يوجد فصائل متباينة، فإن الكثير من هذه الفصائل يحاول أن يكون له وجود في المجلس القائم من خلال أبناء المنطقة المنتمين لهذا الفصيل أو ذاك، في المقابل يتمكن الأهالي من إقناع الفصائل بجعل المجلس المحلي بعيداً عن تجاذباتها؛
- أدى عزوف عدد من المنظمات الداعمة بسبب التغول الفصائلية إلى توجه الأهالي في كثير من المناطق إلى الطلب من الفصائل عدم التدخل بعمل المجالس؛
- لم يتمكن فريق البحث من التواصل المباشر مع ممثلي قرى حيلا وعيناتا وسنقرة وكفرميد في ريف محمبل، حيث صدرت تعليمات من حكومة الانقاذ بحظر التعامل مع فريق البحث؛
- مكتب هيئة الخدمات التابع لحكومة الإنقاذ يقوم بجولات يومية على المجالس؛
- يرفع مجلس كفرنبل علم الثورة السورية على مقره، رغم وجود كبير للهيئة في البلدة، ويعاني المجلس من ضعف الموارد ووجود خلافات حوله في المدينة؛
- مجلس بلدية فريكة بجسر الشغور مستقل إدارياً ولا يتبع حكومة الإنقاذ، كما ينفي المجلس وجود أي مقر أو سلطة لهيئة تحرير الشام ضمن نطاق عمل المجلس؛
- لاتزال علاقة المجلس المحلي لمعرتماتر ضعيفة مع المجتمع المحلي، ولا يوجد دعم كافي والمجلس لا يداوم وهناك اجتماعات لأعضائه والمجلس وجوده شكلي بشكل عام؛
- يتبع مجلس بلدية المعلقة إدارياً لمجلس محافظة إدلب الحرة، وهو ملتزم بقررات المجلس ويعبر عن نفيه القاطع للتابعية إلى حكومة الإنقاذ؛
- يطالب مجلس الزهراء بإعادة هيكلة مجلس المحافظة لعدم فعاليته في المنطقة، وبزيادة الدعم للمجالس لكي تأخذ دورها في المجتمع المحلي؛
- يطالب مجلس بزيت بتدخل دولي لوقف القصف والاعتداء على المدنيين كونه يقع على منطقة تماس مباشر مع النظام، والمجلس يتبع إدارياً لمجلس محافظة إدلب الحرة الذي يطالبه أيضاً بتأمين الدعم اللازم؛
- لمجلس كفر عويد مقر وفيه دوام ولكن الناس يشعرون بأنه ضعيف، كما أن تجاوبهم معه أيضاً ضعيف، والمجلس مستقل عن الفضائل إلا أن الهيئة حاولت ابتزازه بتقديم مادة الغاز؛
- مجلس خان شيخون يعتبر مجلس نشيط وله طموحات بأن يصبح أفضل، الوضع في المجلس بين كر وفر، فأحياناً تبسط الهيئة نفوذها وأحياناً لا؛
- هناك مجالس لديها استقلالية كاملة ولكنها تتبع فقط بالإغاثة الى مجلس آخر، مثلا مجلس بياطس ومجلس بيرة أرمناز ومجلس كوارو بتبعون بالاغاثة فقط إلى مجلس أرمناز؛
- رغم انقطاع دعم الحكومة المؤقتة، إلا أن انتظام التجمعات السكانية في المحافظة ضمن مجالس محلية قد تطور بشكل مطرد بسبب دخول المنظمات الإغاثية والتنموية واشتراط عدد منها وجود مجالس محلية لتوزيع خدماتها على المجتمعات المحلية، ومع تراجع عمل هذه المنظمات وضعف ثقة الكثير من التجمعات السكانية في الوحدة الإدارية بالقائمين على عمل المجالس فإن حالة التشظي عادت لتصبح السمة الأبرز إذ بدأت الكثير من هذه التجمعات بتشكيل مجالس خاصة بها ضمن الوحدة الإدارية نفسها.
الموارد
- هناك عدد من المجالس كانت تأتيها بعض الموارد لكن حكومة الإنقاذ سيطرت على هذه الموارد ولم تترك للمجالس شيء كمجالس الرصافة ورأس العين، كما استولت هيئة تحرير الشام منذ حوالي السنة على أرض زراعية كان يملكها المجلس المحلي في كفر يحمول كان المجلس يقوم بتأجيرها وتوظيف عائدات الأجرة لمصلحة المجلس؛
- تعاني الكثير من المجالس كمجلس معرزيتا ضعفا شديداً بسبب قلة الموارد وضعف تجاوب السكان المحليين مع المجلس، كما يعد مجلس ترملا ومزارعها، مجلساً نشيطاً ويحاول أن يعمل وله مقر يداوم فيه أعضاؤه لكن موارد المجلس ضعيفة؛
- مجلس حزارين: المجلس له مقر ويتم الدوام فيه، ولكن لا يوجد دعم للمجلس بالإضافة إلى ضعف تجاوب السكان المحليين مع المجلس؛
- يطالب مجلس بلدة الضهر المنظمات بالتوجه إلى المجلس بسبب حرمان المنطقة من أي خدمة أو أي مشروع ويضم مجلس الضهر أكثر من 14 قرية؛
- أغلب هذه المجالس ليس لديها مقرات فقد يجتمعون في جامع القرية. أو في إحدى المدارس او في أحد البيوت. وتعمل كل المجالس المقيمة عملها الفعلي كما أن المجالس عملها تطوعي بدون مقابل؛
- يتميز مجلس كنصفرة بفعالية جيدة ولكن موارده قليلة وإمكانية عمله ضعيفه؛
- تنعدم الموارد المادية لمعظم المجالس المحلية الغير معتمدة من قبل المستويات الإدارية الأعلى من خلال القوانين الإدارية حيث تلجأ هذه المجالس إلى إحدى الطرق الآتية لتأمين بعض الموارد:
- كل ممثل عائلة يجمع بعض المبالغ من عائلته.
- تحصيل مبالغ رمزية من الأهالي أثناء تسليمهم سلل الإغاثة.
- تحصيل مبلغ 500 ل.س سنوياً من كل بيت.
- أعضاء المجالس يدفعون من جيوبهم الشخصية.
- قدم أهالي قرية كراتين أرض زراعية مساحتها كبيرة نسبياً لمجلسهم المحلي، بعد أن استعادوها عقب اندلاع الثورة من النظام، ويقوم المجلس المحلي بتأجيرها سنويا والاستفادة من أجارها لتخديم القرية.
- استطاع مجلس كفرومة تنفيذ مشروع المخطط التنظيمي بالاعتماد على مخططات سابقة بكلف تزيد عن 350 ألف دولار وذلك بالاعتماد فقط على الجباية المحلية.
الأدوار
- تقوم الكثير من المجالس المحلية بأدوار إغاثية فقط وليس لها مقرات دائمة ولا نشاط خدمي كحالة مجلس أرنبة ومجلس جبالا، ويوجد مجالس أخرى لها مقرات كمجلس معراته وبسقلا ولكن ليس لها مقر وتقوم بأدوار الإغاثة أيضاً، كما يقتصر عمل مجلس بلشون على الإغاثة ويتولى مسؤولية النظافة في القرية بتمويل من الهيئة العامة للخدمات التابعة للإنقاذ، وهناك أيضاً العديد من المجالس التي يقتصر دورها على الإغاثة مثل مجالس بسامس وجوزف التابع لإدارة الخدمات التي تتبع بدورها لحكومة الإنقاذ، ومجلس أورم الجوز؛
- لا تملك الغالبية الساحقة من المجالس نظاماً داخلياً ولا موازنة ولا خطة عمل متكاملة؛
- مجلس موزرة: لا يوجد له مقر ولا يوجد دوام للمجلس ويعين المجلس بالتوافق العائلي؛
- مجلس عين لازور: له مقر ولكن لا دوام فيه، وهو عبارة عن لجنة إغاثة إضافة لبعض الأنشطة؛
- مجلس معرة حرمة: قلة الدعم جعلت من المجلس شبه مشلول والقمامة تملأ شوارع البلدة بسبب عدم دفع الجباية، والبلدة لا تخضع للهيئة والجيش الحر فيها قوي؛
- مجلس تجمع ركايا - نقير – سجنة: له نشاطات فقط مع بعض المنظمات وليس له نشاط مدني ودوره إغاثي فقط.
- مجلس سفوهن ما يزال في بداية تشكيله، خبرة قليلة، له مقر ويداوم أعضاؤه فيه بصورة محدودة وهناك خلافات عائلية في البلدة تضعف من عمل المجلس، والمجلس لا يوجد له دخل فهو بحكم المجمد؛
- أغلب المجالس إن لم تكن جميعها وغير المعتمدة من المستويات الإدارية الأعلى غير مدركة؟؟ لأدوارها وغير مستوعبة لعمل الادارة المحلية ولا تعرف شيء عن المرسوم/107/ ولا عن اللائحة التنفيذية ولا تعرف ما هو النظام الداخلي ولا ماذا تعني الخطة او الموازنة وبعضها لا يعرف ما المقصود بمجلس المحافظة.
- يلاحظ عدم إدراك أغلب المجالس في المحافظة وخاصة غير المعتمدة من المستويات الإدارية الأعلى، لأدوارها ولا لطبيعة عمل الإدارة المحلية ولا القانون الإداري 107 واللائحة التنفيذية، كما أن الكثير منها ليس له نظام داخلي أو خطة عمل أو موازنة ولا يدرك أهمية وجود مجلس على مستوى المحافظة ولا طبيعة دوره.
- يلاحظ أن أغلب المجالس غير المعتمدة تعاني من قلة حملة الشهادات الجامعية بين أعضائها؛
- مجلس الضهر العام هو الوحيد الذي نظم ما يسمى وثيقة تفاهم بدلاً من النظام الداخلي تتضمن واجبات العضو
- وشروط عضوية المجلس وفصل العضو وحسب رئيس المجلس يتم التقيد بتطبيق وثيقة التفاهم بحذافيرها؛
- مجلس الهبيط ضعيف ويقتصر دوره على العمل الإغاثي؛
- إن أغلب المجالس غير المعتمدة ينحصر عملها بالإغاثة فقط؛
الانتخاب والتمثيل
- مجلس تجمع ركايا - نقير – سجنة: فيه ممثل عن كل من القرى الثلاثة؛
- تتوافق الكثير من المناطق على لجان انتخابية متوافقة مع عدد السكان لانتخاب مجالسها كما حدث سابقاً في كفرنبل وسراقب؛
- مجلس بيلون في طور التشكل ولا يوجد فيه دوام، حيث يتابع أعضاؤه تنفيذ مهامهم من منازلهم، والذي يدير الوضع في البلدة عضو في مجلس شورى البلدة؛
- ينعدم التمثيل النسائي في معظم المجالس الغير غير المشمولة بالقانون 1378، باستثناءات قليلة مثل حالة مجلسي الطليحة والضهر العام؛
- معظم المجالس تم تعينها بتوافق الأهالي على أساس تمثيل العائلات، حيث تعتبر الخلفيات العائلية العامل الأهم في تشكيل المجالس وفي علاقتها مع الفصائل القائمة في منطقها، وقد تشكل أكثر من مجلس في منطقة واحدة في بعض الحالات بسبب الخلافات بين العائلات.
- تدخل مجلس المحافظة لحل الكثير من القضايا الناجمة عن الخلاف على تشكيل المجالس بين العائلات كما في حالة بلدية سفوهن في ريف كفرنبل قرية دير الشرقي في ريف معرة النعمان الجنوبي.
- الملاحظ أن بعض المجالس هي نفسها ورئيس المجلس نفس الشخص منذ 2013 وحتى اليوم؛
- القنية بريف جسر الشغور بلدة مسيحية هجرت هيئة تحرير الشام أهلها قسراً من بيوتهم وأراضيهم ولم يتبق منهم إلا نسبة قليلة موجودة في البلدة تعاني من مضايقات، وقد أجري الاستبيان مع خوري كنيسة البلدة الذي يمثل من بقي من أهلها عملياً؛
- الغسانية هي بلدة مسيحية أيضاً بريف جسر الشغور هجرت هيئة تحرير الشام أهلها قسراً بشكل كامل جزء خلال التحرير والجزء الآخر بنتيجة المضايقات، ويوجد في الجسر قرى مسيحية أخرى مثل اليعقوبية والجديدة وحلوز؛
- اشتبرق بلدة علوية بريف جسر الشغور نزح أهلها إلى مناطق النظام بالكامل ولم يبق منها أحد وهي الآن منطقة تماس.
خلاصات وتوصيات
- يتميز الواقع الإداري في محافظة إدلب بتعدد المرجعيات الإدارية وغياب هيكلية مؤسسية متعددة المستويات تضمن المزيد من عمليات الضبط والإشراف والمأسسة إضاقة إلى تشظي البنى المحلية، ولعل أبرز العوامل المؤثرة في ذلك شح الموارد المادية والبشرية وعدم وجود معايير لعمل منظمات المجتمع المدني وغياب الضبط الحكومي لتدفق الدعم من الجهات المانحة، فضلاً عن تحكم قوى الأمر الواقع بمعظم الموارد، ولعل أبرز ما يمكن التركيز عليه في هذا الصدد هو أهمية تعزيز مجلس المحافظة بالموارد والإمكانيات والسلطة، ليتمكن من حوكمة كل الفعاليات القائمة في المحافظة وضبطها؛
- تتميز الحالة التمثيلية في المحافظة بأنها مبنية على التوافق وأنها متجددة في الغالب، إلا أن ثمة جوانب سلبية أخرى لذلك تتمثل في كون الكثير من التوافقات مبنية على تفاهمات عائلية أو فصائلية على حساب فئات أخرى مهمشة، وهنا تحقق عملية الانتخابات على المستويات الإدارية الدنيا حالة أكثر قبولية لتمثيل المجتمعات المحلية الصغرى وتأسيس مشروعية راسخة؛
- تأسست نسبة كبيرة من مجالس المحافظة قبل السيطرة الكاملة للمعارضة محافظة إدلب ومعظم مجالس المحافظة مجالس فتية وتتميز بحد مقبول من الاستقلالية والقدرة على تجاوز إملاءات القوى العسكرية المسيطرة، وهو ما يؤهلها للعب دور أكبر في عملية الدفع السياسي واعلاء صوت المجتمعات المحلية، تمهيداً لخلق مرجعية وطنية تؤسس من الأدنى إلى الأعلى؛
- لاتزال الكثير من المجالس المحلية بحاجة إلى تأهيل مؤسسي وبناء وعي حوكمي مفاهيمي وتطبيقي خصوصاً فيما يتعلق بأهمية القوننة والهيكلة والتراتبية الإدارية وأيضاً بما يتعلق بالتخطيط والإدارة المالية وإدارة فعاليات التنمية والحوار المجتمعي، وهو ما يدفع بإعادة النظر في خطط وبرامج تمكين المجالس المحلية بناءً على نتائج هذا التقرير؛
- تشير؟ حالة تشظي البنى المحلية بشكل كبير في محافظة إدلب، إلى أهمية وضع خطة هيكلة إدارية خاصة بمحافظة إدلب تركز على وجود نقاط ارتكاز تمثلها الوحدات الإدارية الرئيسية في المحافظة إضافة إلى الوحدات الإدارية التي اكتسبت أهميتها خلال فترة الحرب، حيث يتم بناء نماذج متقدمة ومحوكمة على مستوى المحافظة تشمل أربع مدن رئيسية و 8 بلدت تتبع لها و16 بلدية تتبع لهذه البلدات؛
- تتميز علاقة المجالس المحلية الفرعية في المحافظة بالمستويات الإدارية الأعلى بأنها أفضل نسبياً من العلاقة بمجلس المحافظة، وهو ما يحمل بداية مجلس المحافظة مسؤولية مراجعة سياسات مديرية المجالس الفرعية ودعمها بالشكل الكافي لتحظى بتعاون كافة المجالس الفرعية؛
- تحظى الكثير من المجالس المحلية في محافظة إدلب بمشروعية التمثيل إلا أنها تفتقر إلى مشروعية الإنجاز وهو ما يتسبب بضعف ثقة المجتمعات المحلية بها تدريجياً وصولاً إلى إضعاف مشروعيتها بشكل كامل لصالح منظومات غير وطنية وبناءً على ذلك فإنه يتوجب دعم بناء نموذج حكم أو إدارة محلية راشدة في محافظة إدلب وتحجيم دور الجماعات المتشددة في الحكم والإدارة فقط من خلال دعم مأسسة المجالس المحلية ورفدها بالموارد التي تساعدها على المأسسة وتوفير الخدمة والتنمية؛
- يلحظ التقرير محاولات تضييق وتهميش للأقليات والنازحين في المحافظة، وهو ما يحتم على مجلس المحافظة بداية والمجالس المحلية ومنظمات المجتمع المدني وضع خطة للترميم الاجتماعي تتركز على استعادة الهوية الاجتماعية في المحافظة من خلال الحرص على عودة المهجرين من أبناء الأقليات في المحافظة إليها بشروط من الأمن على أنفسهم وممتلكاتهم، وبتمكين المهجرين في البيئات الجديدة ومنحهم الفرصة الكافية للتعبير عن أنفسهم عبر المجالس القائمة أو من خلال هيئات مستقلة؛
- لاتزال مشاركة المرأة في المجالس المحلية متواضعة، ويمكن عزو ذلك إضافة إلى الموروث الاجتماعي والعادات والتقاليد إلى أسباب أخرى متعلقة بعدم تمكينها أو انصرافها إلى أنشطة أخرى ضمن الفضاء العام أو الخاص، وتتحمل المجالس المحلية ومنظمات المجتمع المدني كل حسب دوره مسؤولية كبيرة في بناء وعي المشاركة الفاعلة للمرأة في عمل المجلس المحلية في المستويات فوق الوظيفية أي بمستويات الإدارة والتمثيل؛
- لابد من تمكين المجالس المحلية من أجل الإشراف على بناء وإدارة منظومات أمن محلي محوكمة من خلال التفاهم مع الفصائل غير المتشددة التي تأخذ طابعاً محلياً في الغالب.
([1]) بحسب تقديرات مجلس محافظة إدلب بناءاً على سؤال موجه لرئيس المجلس بتاريخ 25/10/2018، خلال استكمال عمليات مسح مجالس إدلب.
([2]) النازحون في إدلب.. بين مأساة الحاضر وهواجس المستقبل"، محمد العبد الله، مركز عمران للدراسات الاستراتيجية، تاريخ11/10/2018، الرابط الالكتروني: https://goo.gl/Zaqtzv
([3]) اعتمد القرار 1378 على القانون الإداري 107 المتضمن معايير تقسيم الوحدات الإدارية بحسب عدد السكان في كل منطقة، كما اعتمد على الإحصاء السكاني للمكتب المركزي للإحصاء التابع لحكومة النظام للعام 2004 وتعديلاته للعام 2011 وفق معدل النمو السكاني في سوريا.
([4]) يقصد بالشخصية الاعتبارية تمتع الوحدة الإدارية بالذمة المالية المستقلة والأهلية القانونية للقيام بالتصرفات القانونية المختلفة كإبرام العقود وحق التقاضي أمام القضاء وامكانية مقاضاتها من الغير، والموطن المستقل عن الأفراد المكونين لها، ووجود شخص يعبر عن إرادة هذه الوحدة ويتصرف باسمها ويمثلها، إضافة إلى تمتعها بالمسؤولية المدنية والإدارية الكاملة.
(5) الحكومة السورية المؤقتة ومنظمة التنمية المحلية، أطلس المعلومات الجغرافي، مرجع سابق.
([6]) تم احتساب انتظام الدورات تبعاً لمقارنة عمر المجلس بعدد الدورات المصرح عنها ومدة الدورة الواحدة في المقابلة حيث يتم اعتبار أن المجلس يجري دورات انتخابية منتظمة إذا كان عمر المجلس مساوياً عدد الدورات أو عددها ناقصاً 1، حيث يتم مراعاة تأخير اجراء الانتخابات لمدة سنة على الأكثر بسبب الأوضاع الأمنية.
([7]) بحسب جدول المجالس الفرعية التابعة لمجلس المحافظة والذي حصل عليه الباحث من مكتب شؤون المجالس الفرعية في محافظة إدلب.
([8]) يُتعارف في الكثير من مناطق محافظة إدلب على تسمية العوائل بالطوائف.
اتفاق مناطق التهدئة: غطاء لنقل المعارك للشرق
ملخص تنفيذي
- هدفت جولة الأستانة الأخيرة إلى تهدئة الجبهات الغربية من أجل التركيز على الجبهات الشرقية في الرقة ودير الزور، حيث أن الأخيرة باتت أكثر أهمية للنظام وللروس من إدلب والغوطة.
- انتهت جنيف 6 بدون نتائج بانتظار الحسم العسكري في الشرق، ولا يتوقع لجنيف استعادتها لاعتبارها دون وضوح الموقف الميداني ورغبة القوى الكبرى في الحل.
- لن يكون حسم المعارك في الشرق سهلاً ولا سريعاً نظراً لهشاشة وعدم احتراف القوى المحلية المستخدمة للسيطرة من قبل الروس والأمريكان.
- لن تهدأ الجبهات الغربية أيضاً مع محاولات هيئة تحرير الشام التمدد وإنهاك القوى المعتدلة.
- سيكون هناك سباق محموم من الغرب وكذلك الروس على التواصل مع المجالس المحلية من أجل توسيع النفوذ أثناء المرحلة الانتقالية.
- على المعارضة السياسية توحيد وفود التفاوض والعمل على زيادة كفاءتها وشرعيتها، وعلى المعارضة العسكرية دعم المعارضة السياسية في جهودها وتقدم رؤى حول دورها في المستقبل.
- على المجالس المحلية التركيز على دورها الخدمي وتعزيز كفاءتها وقدراتها لمواجهة متطلبات المرحلة والابتعاد عن التسييس المحلي وعن التجاذبات الإقليمية والدولية للمحافظة على دورها في المستقبل.
خريطة رقم (1) معركة شرق حمص وصحراء الشام
مقدمة
انتهت جولتان تفاوضيتان جديدتان بخصوص سورية إلى تأجيل الحديث الجاد في التسوية إلى ما بعد وضوح نتائج المعركة على الشرق السوري. وأخرجت الأستانة اتفاق مناطق التهدئة بضمان الروس والأتراك والإيرانيين وبدون وجود أي من السوريين من ضمن الموقعين. كذلك لم تخرج جولة جنيف 6 عن إطار التوقعات بعدم الجدية. وقد وظف الروس مخرجات تفاوض الأستانة كتكتيك للتغطية على تحويل العمليات العسكرية من الغرب للشرق، ولتفويت جولة جنيف الأخيرة. يرى الروس والإيرانيين والنظام السوري أن الأولوية الآن لصد التمدد الأمريكي على الحدود السورية العراقية، باعتبار أن الجبهات الغربية يمكن العودة لها لاحقاً. يتسابق الجميع نحو الرقة ودير الزور بحجة طرد داعش، لكن الهدف هو الاستحواذ على أكبر مساحة استراتيجية ممكنة تتحول إلى أوراق في جولات تفاوضية قادمة. ولا يبدو أن المعركة ستكون سريعة في الشرق، كما لا يتوقع أن تكون الأمور هادئة في الغرب.
تُعالج هذه الورقة سياق اتفاق مناطق التهدئة وتستشرف مآلات الوضع في كامل سورية، بينما تنتهي بتوصيات للمعارضة السورية (السياسية والعسكرية والمجالس المحلية) لتطوير شرعيتها وآليات تفاوضها. وترى الورقة أن كلاً من الروس والأمريكان يستعينون بقوات محلية غير مدربة وغير محترفة ما يجعل السيطرة على مسار العمليات صعباً للغاية ومستحيل التوقع، إضافة إلى ارتفاع تكلفة الضحايا من المدنيين. هذا الوضع المضطرب سيستمر لفترة ليست بالقصيرة خصوصاً مع عدم وجود إطار سياسي لاستيعاب الأوضاع بعد هزيمة داعش وهروب عناصرها إلى مناطق جديدة. في المقابل، ستستمر التفاعلات في الغرب خصوصاً مع استمرار هيئة تحرير الشام في إنهاك العناصر المعتدلة واستقطاب أفرادها أو القضاء عليها. كذلك سيكون هناك سباق دولي على المجالس المحلية باعتبارها الحصان الأسود لجلب الاستقرار في مناطق التهدئة عبر توزيع المساعدات، وإدارة عودة اللاجئين وإعادة الإعمار حال استقرار الأوضاع.
تهدئة في الغرب واشتعال في الشرق
بينما نتنقل الأنظار نحو الرقة ودير الزور في شرق سورية يتم تهدئة الأوضاع في غربها لتوفير الجهود وتركيزها على المعركة المقبلة. لم تكن مناطق التهدئة الأربع المقترحة في مؤتمر الأستانة الأخير، والواقعة جميعاً في غرب سورية، إلا تعبيراً عن احتياج الروس والإيرانيين لتجميد الصراع هناك حتى يتسنى لهم تأمين الحدود الشرقية مع العراق وضمان ألا تقع دير الزور في يد الأمريكيين. فبالنسبة للروس، لابد أن تكون السيطرة على الحدود العراقية من نصيب دمشق من منطلق سيادي، وبالنسبة للإيرانيين فإن دير الزور أساسية لتأمين طريق من طهران إلى بيروت عبر دمشق. وفي خضم هذا التحول الكبير في مسار المعارك انتهى مؤتمر جنيف كما بدأ، بانتظار استقرار موازين القوى العسكرية التي ستفرز وضعاً تفاوضياً ولاعبين جدد.
التفت النظام وحلفاؤه متأخراً إلى خطر سقوط الحدود مع العراق في يد قوات الجبهة الجنوبية والأكراد الممولين والمسلحين أمريكياً. وقد أنهكت الحرب النظام وأجهزت على قواته، وشتت الجبهات المفتوحة بطول الغرب السوري جهود حلفاءه. فكان لابد من إعادة تموضع القوات الروسية والمليشيات العراقية واللبنانية لتتمكن من السيطرة على دير الزور قبل وصول الأمريكان إليها. كذلك تسارعت جهود الإيرانيين والروس للسيطرة على القبائل الشرقية وإدماج قواتهم في الفيلق الخامس. يضاف إلى ذلك هروع حزب الله إلى إخلاء مواقعه على الحدود اللبنانية السورية للجيش اللبناني، وفي الجنوب السوري للقوات الروسية متوجهاً إلى تدمر. فلا تخلوا تحركات حزب الله الأخيرة من رسائل تهدئة للداخل اللبناني وكذلك لإسرائيل، لكنها أيضا تهدف إلى حماية خط إمداده الاستراتيجي.
ركزت الأخبار القادمة من سورية على نبأ قصف طيران التحالف الأمريكي لقافلة عسكرية لأحد حلفاء النظام عند اقترابها من معبر التنف الذي سيطرت عليه فصائل معارضة مؤخراً. وقد يُؤشر هذا لطبيعة التصميم الأمريكي على حماية حلفائها والتقدم نحو دير الزور واستكمال السيطرة على الحدود السورية العراقية. أمام هذا التطور لا توجد مؤشرات على نجاح المليشيات الإيرانية بدعم روسي في ضمان خلو المسار من إيران إلى بيروت من أي معوقات. قد يتفاوض الروس نيابة عن الإيرانيين لفتح الطريق، لكن هذا سيكون بثمن باهظ حال حيازة الأمريكيين لأوراق حيوية مثل الحدود ودير الزور.
لم تُعبر اتفاقية مناطق التهدئة من المنظور الروسي إذاً عن نوايا لتقسيم سورية بأكثر مما عبرت عن رغبة في تهدئة مؤقتة لستة شهور أو سنة لمناطق لا جدوى من القتال فيها مثل محيط دمشق، أو بحاجة إلى تهدئة إسرائيل فيها مثل الجنوب، أو بتولي الأتراك والفصائل المعتدلة مسؤوليتها مثل إدلب. ولا يرى الروس في إدلب أولوية مقارنة بدير الزور، كما لا يرون النصرة خطراً حالاً مقارنة بتمدد القوى المدعومة أمريكياً في الشرق وسيطرتها على الحدود مع العراق، حيث أن هذا يُغير كثيراً من معادلات استقرار النظام في دمشق ويهدد سيطرة إيران على سورية. ففي لحظة ما قد يغري الأمريكيين قوتهم فيبدأوا في التحرك غرباً باتجاه مناطق النظام بعد استبدالهم داعش بالأكراد أو الفصائل الموالية لهم. ولن يكون ذلك وضعاً مؤاتياً للنظام ولا لحلفائه.
قد تُغري وعود الاتفاق الأخير بالتفاؤل، لكن هذا يتلاشى مع عدم وجود أي آليات للتطبيق ولا للمتابعة والتقويم. وهناك دوماً حديث عن قوات دولية وآليات للمراقبة وضامنين وإمكانية لدخول المساعدات وعودة اللاجئين وإعادة إعمار البنية التحتية، لكن كل هذا مرهون بتثبيت التهدئة والتعاون في محاربة المتطرفين. هنا يكمن مثار الخلاف المستقبلي حول مدى التزام الفصائل بالتهدئة التي ستكون ضمناً قرينة لقتالهم لهيئة تحرير الشام. أن تحالف النصرة الأخير لا يمكن التصدي له بدون حل سياسي أشمل يعمل على إزالة دوافع العديد من الفصائل الصغيرة والأفراد للعمل معهم أو الاحتماء بهم، إضافة إلى توفير حوافز لهم للانخراط في عمل وطني عسكري أو سياسي يحقق أهداف الثورة.
هذا الفخ ينسحب إلى تركيا التي من المتوقع أن تضطلع بدور أكبر في تحقيق الاستقرار في إدلب. فبدون غطاء سياسي يتمثل في حل شامل للقضية قد تجد تركيا نفسها في مواجهة غير محسوبة ولا مرغوبة مع تشكيلات عسكرية يمكنها أن تهدد العمق بسهولة نسبية. ولا يوجد في الاتفاق ذاته ما يبرر وجود تركيا فيه ولا سكوتها عن وجود إيران كضامن فيه. لكن بالنظر إلى حاجة تركيا لقطع الطريق على قوات سورية الديمقراطية ومنع تمددهم باتجاه الرقة يمكن فهم تضامن الأتراك مع الروس في ذلك. ولا ينظر الأتراك إلى دعم الأمريكان لقوات حماية الشعب الكردية بعين الرضا ولا يسعدهم ازدياد قوتهم العسكرية وانخراطهم في ترتيبات إقليمية تسمح لهم بمقعد دائم على موائد الحل في المستقبل. إضافة إلى أن سيطرة الأمريكان، سواء عبر قوات حماية الشعب الكردية (PYD) المهيمنة على تحالف "قسد" أو عبر فصائل الجنوب، على الحدود السورية العراقية يزيد من النفوذ الأمريكي في كلتا البلدين وبالتالي يثير الكثير من مخاوف الأتراك حول تقليص نفوذهم الإقليمي. في هذه اللحظة يجد الأتراك أنفسهم في جانب الروس والإيرانيين، أمام قوات حماية الشعب الكردية (PYD)، وبالتالي الأمريكان، ولو ضمناً.
لم يهتم الأمريكان والأوروبيون بالأستانة من البداية لعدم رغبتهم في التخلي عن قيادة التفاوض للروس، وللمحافظة على مسار جنيف، وكذلك اتساقاً مع استراتيجية تهميش إيران في الصراع. ولم يهتم كذلك الأمريكان بسقوط حلب ولا بأمر إدلب لعدم سيطرتهم الكاملة على فصائلها الوطنية منها والراديكالية. في المقابل ركزوا كل جهودهم مؤخراً لانتزاع الشرق من داعش وتعزيز وجودهم وشرعية القوات المتحالفة معهم. هذا التحرك يخلق وضعاً جديداً لا يجد فيه النظام وحلفاؤه فيه بداً من التفاوض بجدية. تجسد هذا الموقف الأمريكي من اتفاق مناطق التهدئة عبر تشكيكهم في تطبيقه وانتقادهم لوجود إيران كضامن فيه. وفي اتساق تام مع موقفهم المتجاهل لمسار الأستانة، لم يعلق الاتحاد الأوروبي على الاتفاق ولم يلتقط أياً من الطعوم التي مررها الروس في الاتفاق مثل الحديث عن دخول المساعدات وعودة اللاجئين أو إعادة الإعمار.
عدم الحسم في الشرق ونيران هادئة في الغرب
بالنظر إلى تشكيلات القوات المتسابقة نحو الرقة ودير الزور نجد أن أغلبها غير نظامية وغير محترفة باستثناء قوات حزب الله. وهذا سيؤثر بشكل كبير على مسار المعارك الذي سيكون متعرجاً وكذلك على سرعة الحسم الذي سيستغرق وقتاً. كما لن يتمكن مقاتلو قوات سورية الديمقراطية من تحقيق الاستقرار في المناطق التي سيسيطروا عليها حتى لو تمكنوا من طرد داعش. فمن المحتمل أن يكون هناك مقاومة عربية كبيرة لوجودهم خصوصاً في حالة ارتكابهم لمجازر أو لانتهاكات واسعة لحقوق الإنسان ضد المدنيين العرب. وسيعيق هذا تقدمهم لما بعد الرقة باتجاه الجنوب، وقد يعجل بانسحابهم منها تاركين وراءهم فراغاً سيُربك الأمريكان كما المكونات المحلية في هذه المناطق. أيضاً هناك مغاوير الثورة وأسود الشرقية وكتائب الشهيد أحمد العبدو، وقوات أحمد الجربا في الحسكة، وكلها تتمتع بنفس عدم الاحتراف وعدم الانضباط.
في المقابل تعتمد قوى الروس والإيرانيين والنظام على تشكيلات لا تزيد كثيراً في احترافها وعدم انضباطها. مع هذا الفراغ حول دير الزور لن تتمكن القوات المدعومة روسياً من ملئه بسهولة بواسطة قوات غير مدربة من القبائل أو بمليشيات شيعية تخلق مقاومة حيثما حلت أو حتى بقوات حزب الله الأكثر تدريباً. تؤشر هذه المعطيات أن هذا الوضع القلق قد يستمر لفترة ما من الزمن، وأن عدم الحسم قد يكون سيد الموقف لفترة ليست بالقصيرة.
لا يعني الانشغال العسكري عن الغرب خروجه الكامل من دائرة التفاعل. فمن المتوقع أن تستمر تفاعلات الفصائل المعتدلة منها والراديكالية لكسب مزيد من النفوذ والتأييد الشعبي. فمع تدريب الأتراك لفصائل درع الفرات ومحاولة توحيدهم قد تظهر فرصة لبناء كيان منظم يمثل المعارضة ويستطيع أن يفرض سيطرته على إدلب في لحظة ما. قد يبدو هذا بعيداً، لكن لا مفر منه للحفاظ على ما تبقى من مناطق تحت سيطرة قوى المعارضة. ولن تنتظر هيئة تحرير الشام حتى تتوحد الفصائل ضدها، بل ستستمر في إنهاكها وقضم مناطق وموارد منها حتى تستحوذ عليها تماماً قبل أن تنتقل لمواجهة العالم كما تتخيل. لحسن حظ القوى المعتدلة، لا لحسن تخطيطها ولكن لظروف موضوعية، لا يوجد أفق لهذا المشروع. بل على العكس، قد يكون أحد أهداف مناطق التهدئة الأساسية هو إتاحة الفرصة لسيادة المتطرفين قبل تبرير إبادتهم لاحقاً عندما تنضج الظروف. هنا قد يجد المعتدلين أنفسهم وجهاً لوجه أمام المتشددين، والخاسر هي قوى المعارضة.
إن أحد التفاعلات الهامة أيضاً هو تفعيل دور المجالس المحلية كعنصر قادر على بناء شرعية محلية وكمنسق للمساعدات الإنسانية وكلاعب تنموي مستقبلي حال استقرار الأوضاع سواء في ظل انتقال سياسي شامل أو تحت هدن مطولة. يتسابق جميع اللاعبين الآن، بما فيهم الروس، لتوثيق العلاقة مع مجالس إدلب المحلية. ويريد الأوروبيون والأمريكان أن يعمقوا التعاون القائم بينهم وبين المجالس لتطوير إداراتها وتعزيز مواردها. ولا يخلو الأمر من توسيع لنفوذهم لما وراء العسكريين الذين سيخفت نفوذهم بمجرد انتفاء الحاجة لخدماتهم. هذا أيضاً هو مقصد الروس من سعيهم للتواصل مع المجالس، فهم يحتاجون إلى توسيع دائرة نفوذهم لتشمل مناطق المعارضة سواء لاستيعابها سياسياً، أو لاستخدامها ضد الإيرانيين والأسد في وقت من الأوقات، أو حتى لتدميرها حالما انتفت الحاجة إليها أو كانت عقبة أمام طموحاتهم.
توصيات للمعارضة واللاعبين الدوليين
- المعارضة السياسية
لم تكن المعارضة السورية ضمن الموقعين على الاتفاق كما الحكومة السورية. ويعكس هذا التجاهل للسوريين مدى سيطرة القوى الدولية والإقليمية على الأوضاع ومدى هوان السوريين، نظاماً ومعارضة، في أعين حلفائهم. جدير بالملاحظة هنا أن مؤتمر الأستانة لم يُقدم للمعارضة السورية منصة لتقدم طلباتها وتمثيل شعبها وتحوَّل وفدها إلى مراقب للتفاعلات بين القوى الدولية والإقليمية كما الوضع في جنيف. لا حاجة إلى بيان غياب التأثير لكليهما بأكثر من ذلك. إن هناك الكثير من الهوامش والمساحات يمكن للمعارضة السياسية التركيز عليها، نقترح بعضه هنا:
- الحوار مع الحلفاء لتشكيل وفد موحد للأستانة وجنيف: قد يكون من الضيم مطالبة المعارضة السورية بتوحيد جهودها في ظل تجاهل حلفائها لها، لكن الواقع يؤكد على ضرورة الضغط على الحلفاء من أجل تحقيق التوحيد. وهناك حاجة للحديث مع السعوديين والأتراك لتمكين إعادة بناء وفد موحد للأستانة وجنيف يعمل على التكامل بين المؤتمرين وعلى تشكيل المسار التفاوضي. قد يقلل كلا الوفدين من أهمية ذلك، لكن الحد الأدنى من القوة التفاوضية يفترض التوحد وهذا لا يتوافر حتى الآن. سيستغرق توحيد الوفدين جهوداً كبيرة ووقتاً ليس بالقصير، حتى يتحقق هذا يجب التنسيق بين الوفود على المستوى السياسي والفني.
- رفع الجاهزية الفنية للتفاوض حول الملفات المتخصصة: هناك حاجة لتوفير المتخصصين في تنسيق العمليات الإنسانية، وملفات عودة اللاجئين وإعادة الإعمار مع وفود التفاوض. إن هناك اعتقاد خاطئ بأن التفاوض مع النظام وحلفائه سيكون حول الدستور والانتخابات، لكن في الحقيقة هناك الكثير من التفاصيل المتعلقة، على سبيل المثال، بتنفيذ وقف إطلاق النار مثل رسم خطوط التماس وتحديد المناطق العازلة وتشكيل قوات المراقبة، والتي تحتاج إلى متخصصين على إطلاع كامل بالأوضاع وعلى تواصل بوفد التفاوض وكذلك مع اللاعبين على الأرض.
كذلك يسود تصور بأن أحد العسكريين من الفصائل أو الضباط المنشقين قد يقوم بهذه المهمة، وهذا خطأ كبير. حيث أن المعرفة والمهارات الفنية المتعلقة بوقف إطلاق النار تتجاوز في كثير من الأحيان الخبرة العسكرية إلى ضرورة الإلمام بخبرات دولية في وقف إطلاق النار، ومعرفة بآليات المراقبة ومتطلباتها المادية، وإلمام بأوليات القانون الدولي الناظمة للعملية وكافة أطرافها. وبدون وجود هذه الجاهزية الفنية بشكل ملائم سيقوم الوفد إما بالتوقيع على ما لا يتوافق مع مصلحة السوريين، أو رفض التوقيع على اتفاقيات كان بالإمكان تحسينها في حال وجود خبرات فنية ملاءمة. خياران أحلاهما مر.
- زيادة شرعية الوفد التفاوضي: إن أحد المعضلات الأساسية للمعارضة السورية هي عدم تحدثها للشعب السوري الذي من المفترض أنها تمثله، وضعف تواصلها مع اللاعبين المحليين.
- الحديث للشعب السوري: هناك حاجة لتحسين التواصل مع السوريين في الداخل والخارج عبر توجيه خطابات ورسائل مستمرة قبل جولات التفاوض توضح الأهداف وأثناء التفاوض توضح القضايا وبعد التفاوض لتوضيح النتائج وشرح المسار المستقبلي. ومن الطبيعي جداً في حالة تشرذم وفود التفاوض وعدم قدرتها على تحقيق الحد الأدنى من انضباط أعضائها أن تضيع الرسالة الموجهة إلى السوريين ويضيع معنى تمثيل الوفد لمطالب السوريين.
- التواصل مع المكونات المحلية: هناك حاجة للحصول على دعم الفصائل المعتدلة وإظهار ذلك في رسائل الوفد. هذه مهمة سياسية للوفد تتحقق بمساعدة الحلفاء وبدونها تنتفي سلطة الوفد الرمزية والعملية على طاولة التفاوض أمام النظام. أيضاً لابد من تمثيل مكونات الحوكمة المحلية بتأمين احتياجاتها عبر التشكيلات السياسية للمعارضة. فعندما يعجز التشكيل السياسي عن توفير احتياجات قاعدته المؤسسية والشعبية تصبح شرعيته محل شك كبير.
- المعارضة العسكرية
قد ترى المعارضة العسكرية في السياسيين أنهم غير جديرين بتمثيل تضحيات السوريين على الأرض، لكن دون بناء بديل سياسي يحظى بشرعية دولية لن تستطيع المعارضة العسكرية تحويل تضحياتها إلى بناء سياسي مستدام. ولا تبدو مهمة المعارضة العسكرية سهلة على الإطلاق، فبجوار مهمتهم للدفاع عن الأرض والعرض ومكافحة المعتدين والمتطرفين، يجب عليهم أيضاً أن يدعموا العملية السياسية عبر فريق تفاوض واحد. لا يسمح الوزن التفاوضي لجسم المعارضة ككل بتشتيت الجهود بين أكثر من فريق على أكثر من مائدة. كما لا يوجد هناك وزن سياسي، ولا إمكانات مادية ولا دعم فني كافيين. في مثل هكذا وضع ستضطر المعارضة لقبول ما يفرض عليهم ولا عزاء للشهداء. ولتلافي مثل هذا المصير، يمكن لجسم المعارضة العسكرية عمل التالي:
- الضغط لتشكيل وفد تفاوضي موحد: لا يمكن لضغط من المعارضة السياسية على دول الإقليم والداعمين أن ينجح دون مشاركة الفصائل على الأرض لهذه الجهود. فلابد من توضيح الحاجة الماسة لذلك والرغبة في الدعم المادي والمعنوي لجهد تفاوضي موحد يمثل المعارضة بأغلب تياراتها.
- تقديم رؤية عن دورهم في المرحلة الانتقالية: يتوقع من الفصائل أن تقدم رؤية تُجيب على أسئلة محورية بخصوص قدرتهم على توفير الأمن، والاندماج في جيش موحد، والسيطرة على السلاح، وكذلك مستقبل المقاتلين بعد انتهاء الحرب. إن عدم وجود أو وضوح الإجابة على هذه الأسئلة سيصعب عملية التفاوض، وكذلك سيهدر حقوق هؤلاء المقاتلين بما سيحبطهم ويحولهم لمشكلة أخرى برسم الانفجار.
- المجالس المحلية
من أجل أن يتم الحفاظ على المجالس المحلية ورفع قدراتها ومنع الاستغلال السياسي الإقليمي والدولي لها يقترح التالي:
- التركيز على الطابع الاحترافي للمجالس في تقديم خدماتها وخدمتها لجميع السوريين بدون تمييز.
- تعزيز شرعية المجالس عبر الحفاظ على دورية الانتخابات والنأي بها عن التجاذبات السياسية الأيديولوجية المحلية.
- الحفاظ على الطابع المدني لعضوية ولوظيفة المجالس بعيداً عن تدخلات المعارضة العسكرية، وبما يكفل لكافة المواطنين المشاركة والتفاعل معها.
- ينبغي أن تطالب المجالس المحلية بتحييدها عن الصراع العسكري وتحريم استهدافها من أي جهة كانت، وألا يخضع وجود وحماية المجالس لعملية التفاوض السياسي.
- تعزيز العلاقات البينية بين المجالس المحلية في المحافظات ومع مجالس المحافظات.
- الشفافية في جميع تعاملات المجالس مع المانحين لتجنب شبهة الانخراط في تحالفات إقليمية أو دولية تضر في المستقبل.
- الولايات المتحدة وأوروبا
يمكن للولايات المتحدة وأوروبا المساهمة في تحسين مضمون المفاوضات الجارية في الأستانة وجنيف وكذلك تسهيل الانتقال المؤسسي في المرحلة الانتقالية عبر التالي:
- الانخراط أكثر في مفاوضات الأستانة ولو على مستوى تحسين الاتفاقات وضمان وجود آليات تنفيذية لها ومتابعة التنفيذ. حيث سيضعف هذا الأمر من إمكانية تجاهل نتائج الاتفاقات من قبل الدول الموقعة وسيعزز من الموقف المسؤول للولايات المتحدة وأوروبا تجاه القضية السورية.
- دعم تشكيل وفد سوري واحد ورفده بالإمكانات المادية والفنية المطلوبة. ومن المهم هنا التأكيد على أهمية إتاحة تشكيل كفاءات سورية فنية داخل الوفد بدلاً من فرض شركات استشارات أجنبية بتكاليف مرتفعة ونتائج مشكوك في جدواها.
- احترام مهنية واحتراف المجالس المحلية ودعمها بما لا يضعها في مرمى نيران التجاذب الدولي والإقليمي.
- روسيا
يمكن لروسيا أن تصل لنتائج أفضل وأسرع في جهودها الدبلوماسية لحل النزاع وتحسين مضمون المفاوضات الجارية في الأستانة وجنيف وكذلك تسهيل الانتقال المؤسسي في المرحلة الانتقالية عبر التالي:
- عدم تقويض شرعية وفد المعارضة بإظهار حسن النية بعدم قصف قوات المعارضة ومنع النظام وحلفائه الإيرانيين من قصفهم.
- التواصل مع الوفد قبل الجولات التفاوضية، سواء بشكل مباشر أو غير مباشر عبر الأتراك، وذلك من أجل تحسين محتوى النقاشات وبالتالي مخرجات التفاوض. يجب أن يحصل وفد المعارضة على كافة المعلومات التي تمكنه من تمثيل مطالبه بشكل فعّال وتحويلها لنتائج ملموسة بعد التفاوض.
- تسهيل وصول المساعدات الإنسانية لمناطق المعارضة لبناء الثقة مع المواطنين السوريين المعارضين للأسد وكذلك تدعيم شرعية وفد التفاوض.
- التعامل مع المجالس المحلية باعتبارها ممثلة شرعية للسكان وتدعيم دورها كمقدم للخدمات والأمن في مناطق المعارضة وعدم محاولة استقطابها بما سيؤدي لفقدانها لشرعيتها وكذلك للدعم المحلي والمالي لها.